Opinião e Análise

José Mauricio Conti

“Ter ou não ter um teto” pode ser uma decisão bastante simples quando se trata das pessoas em relação à sua moradia. O mesmo não se pode dizer dos governos em relação aos seus gastos. Nesse caso, a complexidade vai muito além dessa decisão, passando a envolver não somente o “se”, mas também o “quando”, o “como” e tantas outras questões.
O ímpeto de gastar e satisfazer as necessidades não é uma tendência própria das pessoas físicas. Atinge a todos. Inclusive e principalmente os governos. É bastante conhecida e difundida a chamada “Lei de Wagner”, nome do economista alemão Adolph H. G. Wagner (1835-1917), formulador da tese segundo a qual a dinâmica temporal dos gastos públicos tem uma tendência sempre crescente. O que deixa claro não ser um problema recente, tampouco nacional ou localizado. E, por óbvio, nada simples de ser resolvido.
Qualquer decisão sobre gasto público é sempre mais grave e complexa, pois o dinheiro “do governo” não é do governo, nem dos governantes – é de toda a sociedade. Por isso os atos envolvendo o gasto de recursos públicos são sempre mais difíceis, regulamentados e fiscalizados. O Direito Financeiro existe em função das normas que compõem o ordenamento jurídico de todo esse sistema.
Desde sempre houve uma enorme dificuldade em “frear” essa insaciável vontade de gastar sempre mais. Uma discussão que permeia o Direito Financeiro e está presente nos primórdios de sua existência. Como fazê-lo, identificar os meios e formas de melhor conduzir essa questão é um problema antigo e mundial.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
Por vezes o tema volta ao centro do debate, como temos visto atualmente. Aqui no Brasil, desde a implementação do “teto de gastos” pela Emenda Constitucional 95, em 2016, as múltiplas e sucessivas alterações motivadas pelas dificuldades e pressões enfrentadas, que se agravaram com o período de pandemia, agora voltam à discussão com a tramitação do “novo arcabouço fiscal”, sobre o qual já escrevemos recentemente nesse mesmo espaço.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
Vimos que a questão também está sendo discutida nos Estados Unidos, com recentes controvérsias sendo divulgadas em função da necessidade de alteração do debt ceiling, o “teto da dívida”, instrumento antigo do regime jurídico fiscal americano de limitação da dívida pública.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
Neste ponto, é relevante abrir um parêntese para evidenciar que, no âmbito do controle dos gastos públicos, há algumas despesas que apresentam maior relevância. É o caso das despesas com pessoal, com reflexos importantes nas despesas da previdência social, e os gastos com o endividamento público. Historicamente, estão entre as que têm maior representatividade quantitativa, materializando em regra as maiores “fatias” dos orçamentos públicos, e as que mais impactam no longo prazo, evidenciando serem fundamentais para a sustentabilidade das finanças públicas de forma geral.
A nossa Lei de Responsabilidade Fiscal, por essas razões, deu especial destaque a essas despesas, como se pode notar, com regras jurídicas específicas, rígidas e detalhadas, tanto no que se refere às despesas com pessoal, como também em relação ao endividamento público.
No tema da dívida pública, os problemas tendem a ser ainda mais complicados, especialmente nos países organizados na forma federativa, como é o caso do Brasil. Isto porque, além das inúmeras questões que o tema suscita<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, inclui também o trade-off  entre a necessidade de limitar o endividamento dos entes federados, imprescindível para manter a responsabilidade fiscal em âmbito nacional, sem prejudicar severamente a respectiva autonomia financeira, fundamental para assegurar um legítimo regime federativo. Acrescente-se a isso a verdadeira inviabilidade da “falência” de um ente federado, que não se consegue concretizar de fato, nem teria bons resultados, dificultando a criação de instrumentos eficazes para punir os entes que não obedecem às regras de gestão fiscal responsável. O tema é tão sensível sob o ponto de vista federativo que é atribuição do Senado dispor sobre a questão, como estabelecem os incisos V a IX do artigo 52 da Constituição.
Há basicamente, como já escrevi, três métodos que os Estados modernos utilizam para a fixação de limites para a dívida pública, especialmente no que se refere ao endividamento das entidades federadas (ou subnacionais) e/ou descentralizadas. O primeiro método é o estabelecimento de limites por meio de um processo de nego­ciação entre o governo central e os governos subnacionais (cooperative approach). Outro método é a fixação por meio de normas jurídicas preestabelecidas na Constituição ou na legislação infraconstitucional (ruled-based approaches). E o terceiro método é o controle feito diretamente pelo governo central, que fixa os limites do endividamento das entidades subnacionais (direct control of the Central Government).<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>
O Brasil utiliza basicamente regras jurídicas para limitar o montante da dívida, e vê-se que, nesse ponto, diferentemente do que observamos no sistema norte-americano, a limitação do endividamento no Brasil pecou por concentrar-se apenas nos entes subnacionais, na ânsia de resolver o grave, complexo e de difícil solução problema da dívida pública em países que adotam o regime federativo, como é o nosso caso.
Acabou deixando de lado o controle mais rígido da dívida pública federal, cujos limites não foram até hoje fixados, omitindo-se a LRF e a legislação ordinária nesse aspecto, a despeito de algumas tentativas, especialmente de autoria do então senador José Serra (PSDB-SP), que propôs projetos nesse sentido, com destaque para o Projeto de Resolução do Senado 84/2007.
Os EUA, que também são uma federação, já tem tradição antiga nessa questão, instituindo o debt ceiling por meio do Second Liberty Bond Act, em 1917, com o qual estabelecem um limite legal para a dívida pública federal. Como se pode notar, não consegue também conter o ímpeto de gastar e se endividar, tanto que, com alguma frequência, surge a necessidade de aumentar o limite, o que exige alteração legislativa, e por conseguinte negociação com o Parlamento, como ocorreu recentemente. Situação que vem e intensificando crescendo ao longo das décadas, e de modo mais acentuado nos últimos anos.
Em se tratando dos EUA, o problema, embora interno, assume relevância internacional, dada a importância da saúde da economia americana e poder do dólar como moeda corrente de alcance mundial, ocupando espaço relevante na mídia em todo o planeta, e gerando algum stress nos mercados, ante a possibilidade, ainda que remota, de um default do governo norte-americano.
Coloca ainda no debate questões de cunho ideológico, uma vez que os economistas mais ligados à esquerda do espectro político e os integrantes do Partido Democrata tendem a ser mais flexíveis e admitir com mais facilidade os alargamentos nos limites da dívida, ao passo que o Partido Republicano e os economistas alinhados à direita politicamente pugnam por um maior enxugamento das despesas públicas, e por conseguinte avessos a aumentos no endividamento. São razões de sobra para dar maior calor aos debates e acirrar os ânimos em decisões que em princípio deveriam ter um teor técnico mais acentuado.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>
Aqui no Brasil esse debate também está presente, pois na tramitação do projeto de “novo arcabouço fiscal” (<a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/157826">PLP 93/2023</a>), boa parte das normas se relacionam com o controle dos gastos públicos, tanto no âmbito das despesas públicas quanto no endividamento do setor público. E as maiores dificuldades concentram-se justamente em dosar corretamente o aumento na flexibilidade permitida à expansão dos gastos com a restrição mais ou menos intensa da dívida pública.
Sabe-se que a diferença entre o remédio e o veneno é a dose. Vamos esperar que dessa vez acertem!
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Fizemos referência  ao assunto na coluna “O drama de um governo ‘com teto’ ” (<a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/coluna-fiscal/o-drama-de-um-governo-com-teto-27082020">https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/coluna-fiscal/o-drama-de-um-governo-com-teto-27082020</a>).
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Novo ‘arcabouço’ e expectativas que não seja ‘calabouço’ da gestão fiscal responsável (<a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/coluna-fiscal/novo-arcabouco-e-expectativas-que-nao-seja-calabouco-da-gestao-fiscal-responsavel-04052023">https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/coluna-fiscal/novo-arcabouco-e-expectativas-que-nao-seja-calabouco-da-gestao-fiscal-responsavel-04052023</a>).
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Biden signs debt ceiling deal into law, averting historic default (CNN Politics, 3.6.2023 - <a href="https://edition.cnn.com/2023/06/03/politics/biden-signs-debt-ceiling-deal/index.html">https://edition.cnn.com/2023/06/03/politics/biden-signs-debt-ceiling-deal/index.html</a>), Biden e republicanos firmam acordo para evitar calote nos EUA (Uol Notícias, 27.5.2023); entre tantas outras referências.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Remeto o leitor a meu texto anterior “Devo, não nego: o Direito Financeiro e o dilema da dívida pública”, onde as inúmeras dificuldades para conceituar a caracterizar e mensurar a dívida pública são evidenciadas, e está publicado no livro eletrônico de acesso gratuito CONTI, José Mauricio. Levando o Direito Financeiro a Sério – a luta continua. 3ª ed. (São Paulo: Blucher, 2019), pgs. 455-460.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Comentários ao art.32 da LRF. In MARTINS, Ives; NASCIMENTO, Carlos (orgs). Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, Saraiva, 2012, p. 277).
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> Analysis: Debt ceiling deal ignores US debt time bomb (Reuters, 5.6.2023 - <a href="https://www.reuters.com/world/us/debt-ceiling-deal-ignores-us-debt-time-bomb-2023-06-05/">https://www.reuters.com/world/us/debt-ceiling-deal-ignores-us-debt-time-bomb-2023-06-05/</a>).

52781925144_361d92fa1a_k

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

Como estabelecer um 'freio' para a vontade de gastar e se endividar sem limites?

Os governos e o dilema do &#8216;teto&#8217;

Os governos e o dilema do 'teto'

Como estabelecer um 'freio' para a vontade de gastar e se endividar sem limites? O dilema do novo arcabouço fiscal