Opinião e Análise

José Mauricio Conti

No último dia 17 de junho o Direito Financeiro – e o constitucional – foi surpreendido com (mais uma) inusitada decisão: a designação de uma “audiência constitucional de conciliação” (ou seria uma “audiência de conciliação constitucional”?) para tentar um acordo em relação ao persistente “<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/orcamento-secreto">orçamento secreto</a>”, que, apesar de já ter sido objeto de decisão do Supremo Tribunal Federal (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/STF">STF</a>), parece continuar tão ou mais ativo do que antes.
O polêmico “orçamento secreto”, que ocupa o noticiário desde meados de 2021, surgiu a partir de denúncia de falta de transparência na autoria de emendas parlamentares que indicavam recursos orçamentários para destinações específicas. O orçamento, como lei que é, passa pelo crivo do Parlamento, que, por meio de emendas parlamentares, participa do projeto de elaboração da lei orçamentária.
No âmbito federal, o procedimento de emenda ao orçamento foi bastante regulamentado, principalmente após a <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc85.htm">Emenda Constitucional 85/2016</a>, que instituiu o “orçamento impositivo”, dando maior poder aos parlamentares na destinação dos recursos públicos, com a obrigatoriedade da execução dos valores inseridos na lei orçamentária por meio das emendas.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
Com as emendas individuais, propostas pelos parlamentares, de bancada, de autoria coletiva, de comissão, propostas pelas comissões temáticas, e de relator, propostas pelo relator-geral da lei orçamentária, amplas são as possibilidades de participar do processo orçamentário. Por meio do desvirtuamento das funções das emendas de relator (sob a rubrica RP 9), os parlamentares, nos casos em que não tinham interesse em assumir a autoria da emenda, passaram a propô-las sob o “guarda-chuva” das emendas de relator, dificultando ou mesmo impedindo que se tornasse público quem era o autor de fato da emenda.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> Com isso, obscureciam-se interesses envolvidos na propositura da emenda, que muitas vezes poderiam acobertar desvios de recursos e contrapartidas ilegais por ocasião da destinação dos recursos e execução da despesa a ela relacionada.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
A exposição midiática de um verdadeiro escândalo que se formou sobre o tema promoveu uma forte pressão para o fim da prática pouco transparente e não republicana, inclusive por meio da propositura de ações judiciais (ADPF 850, 851, 854 e 1014), o que resultou na decisão que a proibiu expressamente. Em dezembro de 2022, o STF, no julgamento das ADPFs impetradas contra a prática do “orçamento secreto”, asseverou que “É vedada a utilização das emendas do relator-geral do orçamento com a finalidade de criar novas despesas ou de ampliar as programações previstas no projeto de lei orçamentária anual, uma vez que elas se destinam, exclusivamente, a corrigir erros e omissões (CF/1988, art. 166, § 3º, III, alínea a)”.
No entanto, parece não ter surtido muito efeito, pois não demorou muito para criarem alternativas e manterem a essência da prática por outras vias. Por meio de negociações políticas, valores eram repassados por meio de recursos sob controle de ministérios, direcionados por portarias dos respectivos órgãos, e viabilizados por emendas sob a rubrica “RP 2”, continuando a deixar ocultos os verdadeiros autores e interessados no direcionamento dos recursos. Surgiu assim o “orçamento secreto 2.0”, contornando as restrições que surgiram para as práticas que inicialmente eram adotadas.<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>
Muitas das emendas, cuja autoria era anteriormente “assumida” pelo relator-Geral do orçamento, passaram a ser alocadas como emendas de comissão, o que também deixa oculto o real interessado nela, mantendo a falta de transparência que deu origem ao “orçamento secreto” em sua forma inicialmente concebida, e tornando sem efeito a proibição contida na decisão do STF.
O uso indiscriminado das “emendas Pix”, denominação dada às transferências especiais instituídas pela <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc105.htm">Emenda Constitucional 105/2019</a>, que permitem o repasse de recursos diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de convênios, viabilizadas por emendas individuais impositivas, também colabora para o déficit de transparência na aplicação dos recursos públicos. Constatam-se dificuldades em identificar a destinação dos recursos, bem como a fiscalização.
Valores expressivos, na casa das dezenas de bilhões de reais, continuaram a ser transferidos para estados e municípios por meio de emendas parlamentares ao orçamento, sem que seja possível ter ampla e total transparência no uso dos recursos e dos interessados envolvidos na operação, não obstante toda a divulgação, polêmica, indícios de desvios de recursos e até mesmo decisões judiciais sobre o tema.<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> O jornalista Daniel Weterman bem define: “a roupagem do mecanismo mudou, mas a essência permanece a mesma coisa”, acrescentando que “do ponto de vista da transparência, o orçamento secreto do governo Lula ficou ainda mais nebuloso e pior”.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>
Os fatos chegaram ao conhecimento do STF no âmbito da ADPF 854, que reconhece a falta de transparência na aplicação dos recursos oriundos das emendas de relator – RP 9 e o prejuízo que causam à gestão das finanças públicas: “Também o destino final dos recursos alocados sob a rubrica RP 9 (emendas do relator) acha-se recoberto por um manto de névoas. Cuida-se de categoria orçamentária para a qual se destinam elevadas quantias (mais de R$ 53 bilhões entre 2020 e 2022) vinculadas a finalidades genéricas, vagas e ambíguas, opondo-se frontalmente a qualquer tentativa de conformação do processo orçamentário às diretrizes constitucionais do planejamento, da transparência e da responsabilidade fiscal”.
Nova tentativa de acabar com a prática vem agora com a recente decisão de realizar audiência de conciliação, designada para o próximo dia 1º de agosto, abrindo mais uma possibilidade de fazer com que o orçamento público esteja de acordo com as normas e princípios constitucionais.
Que o Direito Financeiro não é levado a sério, em face do frequente e reiterado descumprimento das normas aplicáveis, não é novidade. Que as decisões em matéria de Direito Financeiro não são cumpridas, essa não é a primeira vez. Mas chamar as principais autoridades da República para sentarem-se à mesma mesa e chegarem a uma composição que tem por objetivo fazer valer as normas e decisões, é uma inovação que só mesmo o Direito Financeiro é capaz de trazer para o mundo jurídico. Aguardemos o resultado, esperando boas notícias!
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Sobre esses temas, duas recentes obras são referência e de leitura imprescindível para conhecê-los – ambas de acesso livre e gratuito:  FARIA, Rodrigo Oliveira de. Emendas parlamentares e processo orçamentário no presidencialismo de coalizão. Série Direito Financeiro (Coord. J Mauricio Conti). São Paulo: Blucher, 2023 (<a href="https://www.blucher.com.br/emendas-parlamentares-e-processo-orcamentario-no-presidencialismo-de-coalizao-9786555501797">https://www.blucher.com.br/emendas-parlamentares-e-processo-orcamentario-no-presidencialismo-de-coalizao-9786555501797</a>); FERREIRA, Francisco Gilney B. C. Orçamento impositivo no Brasil: da ficção à realidade. Série Direito Financeiro (Coord. J Mauricio Conti). São Paulo: Blucher, 2024 (<a href="https://www.blucher.com.br/orcamento-impositivo-no-brasil-da-ficcao-a-realidade-9786555503609">https://www.blucher.com.br/orcamento-impositivo-no-brasil-da-ficcao-a-realidade-9786555503609</a>).
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Vide texto com maior detalhamento, publicado neste mesmo espaço, e integrante da recém-lançada 2ª edição do livro “A luta pelo Direito Financeiro”: O “orçamento secreto”, in CONTI, José Mauricio. A luta pelo Direito Financeiro. 2ª ed. São Paulo: Blucher, 2024, pp. 181-186 (<a href="https://www.blucher.com.br/a-luta-pelo-direito-financeiro-9786555503326">https://www.blucher.com.br/a-luta-pelo-direito-financeiro-9786555503326</a>).
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Vide meus textos As emendas parlamentares, o “orçamento secreto”, a cooptação e a corrupção na política, publicado no Estadão, blog do Fausto Macedo, em 23.8.2021, e O “orçamento secreto” e a corrupção, publicado no Estadão, blog do Fausto Macedo, em 21.11.2022.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Já me referi ao tema na oportunidade no texto “Orçamento secreto 2.0”: os repasses sem transparência e a farra fiscal que não quer parar, publicado no Estadão, blog do Fausto Macedo, em 28.4.2023 (<a href="https://www.estadao.com.br/politica/blog-do-fausto-macedo/orcamento-secreto-2-0-os-repasses-sem-transparencia-e-a-farra-fiscal-que-nao-quer-parar/">https://www.estadao.com.br/politica/blog-do-fausto-macedo/orcamento-secreto-2-0-os-repasses-sem-transparencia-e-a-farra-fiscal-que-nao-quer-parar/</a>). Integra o livro “A luta pelo Direito Financeiro”, pp 249-252 (vide nota de rodapé 2).
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Em ano eleitoral, governo Lula mantém uso do orçamento secreto apesar de proibido pelo STF (<a href="https://www.estadao.com.br/politica/em-ano-eleitoral-governo-lula-mantem-uso-do-orcamento-secreto-apesar-de-proibido-pelo-stf/">Em ano eleitoral, governo Lula mantém uso do orçamento secreto apesar de proibido pelo STF - Estadão (estadao.com.br)</a>.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> Qual é a diferença entre o orçamento secreto de Bolsonaro e o orçamento secreto de Lula? Entenda. Estadão, 25.8.2023 (<a href="https://www.estadao.com.br/politica/qual-e-a-diferenca-entre-o-orcamento-secreto-do-bolsonaro-e-o-orcamento-secreto-do-lula-entenda/">https://www.estadao.com.br/politica/qual-e-a-diferenca-entre-o-orcamento-secreto-do-bolsonaro-e-o-orcamento-secreto-do-lula-entenda/</a>).

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JOTA

Audiência de conciliação é mais uma tentativa de acabar com a prática

Orçamento secreto 3.0: a saga continua

Nova tentativa de acabar com a prática do orçamento secreto vem agora com a recente decisão de realizar audiência de conciliação