Opinião e Análise

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Marcus Abraham

Estamos a pouco mais de um mês e meio do fim do ano e não há qualquer previsão pelo Congresso Nacional para a votação do projeto de lei orçamentária anual (LOA) para 2021 na esfera federal. Sequer foi instalada a Comissão Mista de Orçamento (CMO) a fim de examinar e emitir parecer sobre este projeto, conforme exigido pelo art. 166, § 1º, da Constituição. Nem mesmo o projeto de lei de diretrizes orçamentárias (LDO) de 2021 foi votado, sendo que devemos lembrar que a LDO é um pressuposto constitucional para orientar a elaboração da LOA (art. 165, § 2º, CF/88).
De fato, vive-se um momento atípico e conturbado no Poder Legislativo. Ao mesmo tempo em que estamos às voltas com importantes votações de reformas estruturais da maior relevância para o país, existe o embate político nas Casas Legislativas acerca da ampliação do auxílio-emergencial para 2021, com toda a pressão que isso traria sobre o equilíbrio das contas públicas. Soma-se a este cenário o fato de que teremos, em breve, eleições municipais e, em fevereiro, haverá a eleição da Presidência da Câmara e do Senado Federal. Ambas as campanhas criam tensões políticas e desviam o foco do orçamento como algo prioritário.
A propósito, assistimos ao vice-presidente da República, Hamilton Mourão, reconhecer o fato e afirmar esta semana que o orçamento só deverá ser votado no ano que vem. Nas suas palavras:
“O Congresso, até agora, não conseguiu se reunir e colocar em pé a Comissão Mista de Orçamento. Tudo indica que nós não vamos votar o Orçamento neste ano, o que será um problema, o que provavelmente vai levar uma queda em nossa avaliação pelas agências de rating. E nós vamos ter o Orçamento só para abril do ano que vem. Vamos ficar três, quatro meses só podendo gastar 1/12 daquilo que está previsto, planejado para o Orçamento”.
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A se confirmar este quadro, além da nefasta consequência de não dispormos de uma lei em sentido estrito que autorize os gastos federais, teremos que enfrentar um ambiente fiscal desprovido de planejamento orçamentário.
A ausência de lei orçamentária anual já foi abordada em outra edição da Coluna Fiscal. Como vimos, a situação de "anomia orçamentária", infelizmente, não é incomum. Embora não haja qualquer previsão legal ou constitucional expressa para disciplinar esta situação, a solução para a ausência de lei orçamentária aprovada decorre da utilização temporária, na proporção mensal de 1/12 avos (duodécimos), da proposta de lei orçamentária ou da prorrogação da lei orçamentária do ano anterior, a partir da interpretação por analogia do art. 32 da Lei nº 4.320/1964, que trata da hipótese de não envio da lei orçamentária pelo Chefe do Executivo no prazo estipulado. Neste caso, seria permitida a utilização da lei orçamentária então vigente, desde que a lei de diretrizes orçamentárias assim o autorize.
Porém, estamos agora diante de outro fator complicador novo: a lei de diretrizes orçamentárias de 2021 sequer foi votada até o momento, o que pode levar à exclusão do argumento da autorização expressa em LDO para a adoção do mecanismo temporário de duodécimos enquanto a LOA não for aprovada.
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Não é à toa que o Tribunal de Contas da União (TCU), de maneira diligente e numa atuação que merece elogios, se antecipou a este cenário e, no final de outubro passado, estabeleceu um prazo de 10 dias para que o Tesouro Nacional e o Ministério da Economia apresentem um plano de ação para enfrentar este panorama, ou seja, como garantir que se possa fazer uso do modelo de duodécimos caso a LDO não seja aprovada até 31 de dezembro.
O ministro do TCU Bruno Dantas advertiu do risco de um “shutdown”, ou seja, uma paralisação da máquina pública por falta de autorização legal para realizar as despesas públicas. Nas sábias palavras do Ministro:
"O planejamento fiscal responsável exige que o Poder Executivo comece a adotar medidas para se precaver contra esse grande risco, que embora indesejável, começa a se apresentar como uma possibilidade. Ao mesmo tempo, não poderá se dizer surpreendido por essa situação, caso ela se configure". (...)
"Dessa forma, entendo conveniente promover imediata oitiva do Tesouro Nacional e do Ministério da Economia para que no prazo de 10 dias se manifestem sobre eventuais medidas a serem adotadas para viabilizar a execução provisória do orçamento de 2021 na hipótese de a LDO não ser aprovada até 31 de dezembro, assim como sobre a existência de um plano de ação ou de contingência para se evitar a paralisação das atividades do poder público federal caso esse risco se concretize".
Não podemos nos esquecer de que, em se tratando de patrimônio e recursos financeiros públicos, o orçamento público é o instrumento típico de planejamento utilizado pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Por meio dele, os entes federativos deverão projetar e controlar, a curto, médio e longo prazos, suas receitas e despesas, estabelecendo metas e objetivos a serem atingidos.
A utilização das três leis orçamentárias – PPA, LDO e LOA – de forma integrada e harmônica possibilita ao gestor público uma administração fiscal responsável e zelosa dos recursos públicos. Um planejamento orçamentário bem elaborado permite uma execução orçamentária eficiente e uma política fiscal de resultados concretos e visíveis para a sociedade, devendo fazer parte, de uma vez por todas, da cultura fiscal brasileira.
Não planejar adequadamente enseja gastar mal os recursos públicos em prioridades imediatistas e muitas vezes subjetivas ou de conveniência passageira. No final, os governos passam e se sucedem uns aos outros, mas o grande perdedor é o cidadão e as gerações vindouras, aquelas que herdarão amanhã a conta dos desmandos e excessos cometidos ainda hoje.
É justamente em momentos dramáticos como o atualmente vivido por nós que o planejamento, em vez de ser relegado a segundo plano – sob a justificativa da "emergência" –, se faz ainda mais necessário. O Tribunal de Contas da União andou muito bem ao perceber o dilema e ao exigir uma solução para o impasse orçamentário que se avizinha no horizonte.
A pandemia não pode ser interpretada como uma carta branca para que todos os compromissos constitucionais e legais sobre as finanças públicas sejam ignorados, uma vez que seus contornos se encontram delineados na própria Lei Maior e na Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como nas disposições da tríade orçamentária (PPA, LDO e LOA). Não devemos nos deixar seduzir pelo "canto da sereia", nem que, para isso, tal como Ulisses, tenhamos que nos atar ao "mastro do navio" da responsabilidade fiscal.
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Não podemos nos esquecer de que o orçamento público é o instrumento típico de planejamento utilizado pela União

Sem orçamento, não há planejamento

Não podemos nos esquecer de que o orçamento público é o instrumento típico de planejamento utilizado pela União. Sem orçamento, não há planejamento