Marcus Abraham
Em tempos em que expressões como “pedaladas fiscais” e “contabilidade criativa” ocupam rotineiramente os noticiários de todo o país, em um contexto de desequilíbrio nas finanças públicas e de inobservância das regras de gestão fiscal responsável, jogam-se luzes sobre uma questão extremamente relevante e que há muito parece ter sido esquecida: a de que o Direito Financeiro brasileiro é um ramo do Direito dotado de normas jurídicas imperativas que devem ser respeitadas.
No mundo moderno, o Direito Financeiro acumula funções de estatuto protetivo do cidadão-contribuinte, de ferramenta do administrador público e de instrumento indispensável ao Estado Democrático de Direito para fazer frente a suas necessidades financeiras. Sem ele não seria possível ao Estado oferecer os serviços públicos, exercer seu poder de polícia e intervir na sociedade, colaborando na redistribuição de riquezas e na realização da justiça social, com respeito à dignidade da pessoa humana e à manutenção do equilíbrio econômico e da prosperidade.
Mais do que um conjunto de normas sobre o ingresso, a gestão e a aplicação dos recursos financeiros do Estado, é uma ferramenta de mudança social, importante para um país como o nosso, repleto de desigualdades sociais, econômicas e culturais.
No Brasil, assim como nas demais nações do mundo, os recursos públicos são limitados, e seu governante não pode gastá-los de forma descontrolada e desarrazoada. Se os desejos humanos são ilimitados, a possibilidade material de atendê-los é restrita. Portanto, não podemos descuidar do tratamento das fontes e mecanismos de arrecadação, nem das formas e escolhas para sua justa e devida gestão e aplicação.
Arrecadar com justiça, administrar com zelo e transparência, gastar com sabedoria e controlar com rigor as contas públicas são os comandos que devem ser seguidos pelo administrador público e acompanhados e cobrados pelo cidadão.
Infelizmente, o nível de conhecimento da real importância do Direito Financeiro ainda é muito incipiente no Brasil, sendo pouco usual que os operadores do Direito, e menos ainda o cidadão, conheçam a sua função, estrutura e elementos básicos. Agrava-se a situação – e até com certa rejeição – por acreditarem que se trata de uma ciência econômica ou contábil, quando, na realidade, estamos inseridos em uma seara eminentemente jurídica, dotada de princípios e regras, inclusive de foro constitucional.
De fato, a economia e a contabilidade pública permeiam as finanças públicas como importantes ciências integrantes da atividade financeira do Estado, fornecendo teorias, dados e elementos técnicos para a sua condução. Contudo, devemos compreender que as receitas e despesas públicas, bem como a sua gestão, são todas disciplinadas por normas jurídicas, inclusive os orçamentos, que são leis e precisam ser rigorosamente cumpridos.
Por isso, temas fiscais recorrentes na mídia impressa e eletrônica de hoje, como plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias, superávit primário, responsabilidade fiscal, tribunais de contas, dentre outros, acabam considerados como “bichos de sete cabeças” insertos numa especialidade quase mitológica, deixando grande parte da sociedade, inclusive a jurídica, à margem dos debates.
A propósito, é de se questionar a razão pela qual matéria tão relevante na formação jurídica não integra o rol de disciplinas obrigatórias nas faculdades de Direito, e nem faz parte do programa exigido nas provas do Exame da Ordem dos Advogados.
Com o objetivo de desmistificar o Direito Financeiro, mensalmente apresentaremos nesta Coluna Fiscal, de maneira didática e direta, a teoria aplicada à realidade, não apenas direcionada aos estudantes nas faculdades de Direito, mas também a toda a comunidade jurídica, esperando que este conteúdo reverbere para toda a sociedade brasileira, estimulando a busca pela efetivação da justiça fiscal.
Ao longo dos textos nesta coluna, percorreremos todos os elementos e fases da atividade financeira do Estado – desde as suas origens históricas, as receitas e despesas públicas, a dívida pública, a elaboração e execução dos orçamentos, a gestão pública e sua fiscalização etc. – e veremos como o Direito Financeiro os disciplina, destacando e elucidando os seus conceitos básicos e ilustrando-os com situações concretas do nosso dia a dia. Afinal, como dizia Kurt Lewin, não há nada mais prático do que uma boa teoria!
Veremos que, para garantir a efetividade dos direitos humanos e sociais, e materializá-los em bens e serviços oferecidos aos cidadãos, o Estado precisa obter recursos financeiros suficientes, que se originarão da exploração de seus próprios bens e rendas, ou derivarão do patrimônio do cidadão, arrecadados segundo as normas do Direito Financeiro, tendo no Direito Tributário uma subárea específica da atividade fiscal, que disciplina apenas uma, dentre as diversas espécies de ingressos e receitas públicas (tributos, dividendos das empresas públicas, royalties, renda patrimonial, empréstimo público etc.).
Assim, perceberemos que o Direito Financeiro e o Tributário não se confundem. Enquanto o Direito Financeiro disciplina e normatiza todos os atos e procedimentos para a realização da arrecadação pública em sentido amplo, a gestão desses recursos, o respectivo gasto público e a elaboração e execução do orçamento público, constituição e gestão da dívida pública, tudo isso parametrizado por princípios específicos e por normas como a Lei Geral dos Orçamentos (Lei nº 4.320/1964), a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), dentre outras, direcionando a conduta daqueles servidores públicos que agem em nome do Estado durante a realização da atividade financeira; o Direito Tributário estabelece as normas de uma relação jurídica específica – a relação tributária – entre o cidadão e o Estado, pautada por princípios jurídicos específicos da tributação, como a legalidade tributária, a capacidade contributiva, a anterioridade, a progressividade, o não-confisco, as imunidades etc.
Notaremos que o Direito Financeiro também influencia e determina a definição das políticas públicas e as escolhas feitas pelo Estado sobre o que fazer com os recursos financeiros arrecadados, já que estes devem seguir sempre o interesse coletivo, pautar-se pelas necessidades mais prementes da sociedade e serem aplicados a partir dos valores constitucionais voltados para a consecução e o atendimento dos direitos fundamentais e dos direitos sociais.
Neste aspecto, destaca-se o orçamento público como relevante instrumento de planejamento, gestão e controle financeiro, que contempla a participação conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo, tanto na sua elaboração e aprovação quanto no controle da sua execução, configurando um instituto fundamental no Estado Democrático de Direito. É mais do que um documento meramente técnico, uma vez que revela as políticas públicas adotadas pelo Estado para atender às necessidades e interesses da sociedade, conjugando-as com as pretensões e possibilidades de realização dos cofres públicos.
A tríade orçamentária – Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias e Orçamento Anual – é composta de leis em sentido estrito, cujo respeito e efetiva execução pelo administrador público precisam ser diuturnamente exigidos pela sociedade.
Neste ponto destaca-se outra vertente fundamental do Direito Financeiro: trata-se de importante instrumento para o exercício da cidadania, ao permitir o acompanhamento e a participação do cidadão brasileiro na administração da coisa pública. Mas, para isso ocorrer, a sociedade deve ser incitada a conhecer e participar deste relevante processo. A mera divulgação do orçamento anual, sem que o cidadão seja estimulado a entendê-lo e avaliá-lo, é de pouca valia. Afinal, é através do orçamento público, carta de compromissos do governante, com natureza e força de lei, que se demonstra para a sociedade o que será feito com o meu, o seu, o nosso dinheiro.
E, como em qualquer atividade humana, a execução da atividade financeira precisa ser devidamente acompanhada, fiscalizada e controlada, já que, da mesma forma que em outros atos humanos, está sujeita a equívocos, inobservância de suas normas, desvios de conduta dos agentes e toda sorte de irregularidades. Aliás, já advertia Montesquieu, no seu clássico O espírito das leis, que “todo homem que tem em suas mãos o poder é sempre levado a abusar dele, e assim irá seguindo, até que encontre algum limite”.
A fiscalização dos recursos públicos cabe a toda a sociedade e a cada cidadão, em particular. Mas, no âmbito da Administração Pública, a Constituição Federal atribui competência para fiscalizar aos órgãos de controle interno de cada Poder e aos Tribunais de Contas de cada ente, instituições republicanas que cada vez mais ganham espaço e importância.
Não se pode esquecer também da relevância da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que há poucos meses completou 15 anos de vigência. Constituindo um verdadeiro marco regulatório fiscal no Brasil, a Lei foi criada para estabelecer um código de conduta aos gestores públicos, pautada em padrões internacionais de boa governança. A probidade e a conduta ética do administrador público como deveres jurídicos positivados passaram a ser o núcleo da gestão fiscal responsável, voltada para a preservação da coisa pública. Através dela, introduziu-se uma nova cultura na Administração Pública brasileira, baseada no planejamento, na transparência, no controle e equilíbrio das contas públicas e na imposição de limites para determinados gastos e para o endividamento.
A partir da LRF, a responsabilidade na atividade financeira é requerida em todas as etapas do processo fiscal, desde a arrecadação, passando pela gestão, até a aplicação dos recursos na sociedade de maneira responsável, ética, transparente e eficiente. Aliás, a temática das “pedaladas fiscais” gira em torno de suposta violação a uma de suas regras basilares.
Enfim, percebe-se que no Direito Financeiro há muitos assuntos a serem explorados, com a certeza de que o seu conhecimento é de suma importância nos dias de hoje. A conscientização e a educação fiscal devem estimular o cidadão a compreender os seus direitos e deveres cívicos, concorrendo para o fortalecimento do ambiente republicano e democrático, imprescindível para qualquer nação que pretenda o bem estar dos seus integrantes.
É imbuído desse espírito que inicio esta Coluna Fiscal, na esperança de oferecer ao leitor, desde o estudante na faculdade de Direito ao profissional da área jurídica e outras conexas, um modesto referencial sobre o tema, mas com um pretensioso objetivo: o de estimular a busca pela efetivação da justiça fiscal, para que esta se traduza em justiça social.
Sejam bem-vindos e boa leitura!
*Marcus Abraham é Desembargador Federal no Tribunal Regional Federal da 2ª Região, Doutor em Direito Público (UERJ), Professor de Direito Financeiro e Tributário da UERJ, autor de diversos livros, dentre eles o CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO, 3ª edição, Editora Forense, 2015.