Opinião e Análise

Marcus Abraham

Nem sempre é possível quitar todas as despesas com as quais nos comprometemos no próprio ano (tecnicamente, as ditas despesas empenhadas). Trata-se de um fato natural das finanças, sejam públicas ou privadas, sobretudo por questões operacionais que inviabilizam o pagamento tempestivo.
Basta lembrar que a realização de uma despesa pública é um ato administrativo complexo e que contempla três etapas: empenho (registro formal do ato), liquidação (verificação do cumprimento da obrigação) e pagamento (desembolso).
O não pagamento de despesa pública no mesmo ano em que é empenhada e liquidada é uma circunstância reconhecida e disciplinada pela Lei nº 4.320, de 1964, ao prever no seu artigo 36 que se consideram “Restos a Pagar” as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro.
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Aqui tratamos da hipótese de despesas empenhadas e processadas, em que é confirmado que o fornecedor de bens ou de serviços cumpriu com a sua obrigação e a Administração Pública, de maneira sinalagmática, não poderá deixar de pagá-lo, não sendo possível, neste caso, o cancelamento da obrigação contida na conta de restos a pagar (diversamente do que ocorre com a despesa empenhada mas não processada, em que não se concluiu a prestação do serviço ou entrega do bem pelo fornecedor).
Na prática regular e adequada, mesmo que não paga no mesmo exercício fiscal, a despesa intitulada de “restos a pagar” deverá sempre possuir um crédito financeiro suficiente e próprio para o seu pagamento, que necessitará estar disponível no momento da quitação extemporânea da obrigação, não podendo comprometer os recursos financeiros arrecadados no ano seguinte, sob pena de violação às boas práticas orçamentárias e, sobretudo, à gestão fiscal responsável que busca garantir o necessário equilíbrio fiscal.
Aliás, o artigo 37 da Lei nº 4.320/1964, ao se referir à conta de restos a pagar, diz expressamente que “as despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las (...) poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica”.
A propósito, esta mesma ideia – de que a conta de restos a pagar deverá ter crédito próprio pré-existente – está contida no parágrafo único do artigo 103 da Lei nº 4.320/1964, ao estabelecer que os Restos a Pagar do exercício serão computados na receita extraorçamentária para compensar sua inclusão na despesa orçamentária. Portanto, devem ser pagos a título de dispêndio extraorçamentário, ou seja, aquele que não consta na lei orçamentária anual, compreendendo, dentre as diversas saídas de numerários, os pagamentos de restos a pagar.
Embora devidamente regulamentada pela citada lei geral dos orçamentos, esta situação de pagamentos tardios a título de restos a pagar deveria ser eventual e, no máximo, residual. Não obstante, nossa atual realidade é outra e bem diversa daquela pretendida pelo legislador que instituiu a conta de restos a pagar.
Infelizmente, o que se observa hoje em dia é o uso excessivo e abusivo dos restos a pagar por numerosos governos, equiparável a uma manobra artificiosa contábil de postergação do cumprimento de obrigações financeiras, servindo de mecanismo indireto de rolagem de dívida (enquadrado legalmente como dívida flutuante, nos termos do artigo 92 da Lei nº 4.320/64), em que se acumulam débitos pretéritos naquela conta, sem haver recursos financeiros suficientes para a sua satisfação.
Em verdade, através do uso imoderado da conta de restos a pagar, cria-se um orçamento alternativo, apenas com obrigações de pagar, mas sem fonte de recursos, adiando-se de maneira indefinida o adimplemento de dívidas previamente contraídas.
<blockquote class="jota-article__eye">Há, portanto, uma banalização e malversação no uso da conta de restos a pagar.</blockquote>
Tal fato se deve, principalmente, à elaboração de orçamentos públicos com receitas superinfladas e irreais, ou sem que haja o devido acompanhamento da execução orçamentária ao longo do ano.
Merece ainda registro que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC101/2000), em seu artigo 42, estabelece que, nos últimos 8 meses do mandato, nenhuma despesa poderá ser contraída se esta não puder ser paga totalmente no mesmo exercício ou, caso venha a ultrapassar este, desde que haja disponibilidade financeira a ela previamente destinada para pagamento das parcelas pendentes em exercícios subsequentes.
O citado dispositivo busca evitar a contração de obrigações que sejam custeadas com recursos futuros e comprometam orçamentos posteriores.
Todavia, entendemos que a vedação prevista no artigo 42 da LRF deveria ser interpretada de maneira ampliativa, aplicando-se não apenas aos últimos dois quadrimestres do mandato, como está literalmente previsto, mas também para o mandato inteiro, ano após ano, de janeiro a dezembro.
Afinal, a própria LRF estabelece o conceito de responsabilidade na gestão fiscal, ao prever, no parágrafo único do seu artigo 1º, a ação planejada e transparente, evitando afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições, dentre outras, para inscrição em Restos a Pagar.
<blockquote class="jota-article__eye">Assim, os princípios da gestão pública responsável e do equilíbrio fiscal, previstos e regulados na LRF, se aplicam inequivocamente ao instituto dos restos a pagar.</blockquote>
Mas o problema que se observa com o uso exagerado da conta de restos a pagar não se limita apenas à questão financeira e ao desequilíbrio fiscal gerado (fato que já é grave, por si só).
Avultam os casos a envolver despesas que possuem percentuais mínimos constitucionalmente fixados, como a saúde e a educação, que são empenhadas no próprio ano para o cumprimento do percentual mínimo, mas deixando-se para o ano seguinte a sua quitação, a título de restos a pagar, muitas vezes sabendo-se não dispor de recursos financeiros para tanto. São heranças malditas deixadas, principalmente, por governos anteriores, em afronta não apenas à LRF, mas principalmente à Constituição Federal.
E, para agravar a situação dos novos governantes, o pagamento dos restos no ano seguinte não é considerado pelos Tribunais de Contas para fins de cumprimento do percentual anual mínimo, gerando um acúmulo da dívida do ano anterior com a obrigação do percentual mínimo de cada ano.
Se, por um lado, revela-se uma nítida manobra fiscal para o cumprimento meramente formal dos percentuais mínimos por variados governos, devendo o respectivo gestor ser responsabilizado administrativa e penalmente (art. 359-C do Código Penal) pela violação à lei e à Constituição, mesmo já tendo exaurido o seu mandato; por outro, não se pode penalizar o cidadão, deixando-o sem esses direitos fundamentais constitucionalmente previstos, apesar de os novos governos herdarem obrigações financeiras deixadas de maneira irregular por seus sucedidos.
Assim, ainda que se entenda (como de fato entendemos), para o bem da coletividade, ser necessário o cumprimento das obrigações financeiras pretéritas a título de restos a pagar de serviços para a saúde e educação, juntamente com o cumprimento dos percentuais no próprio ano destas obrigações constitucionais, pensamos que deveria haver um mecanismo de flexibilização financeira (como, por exemplo, a liberação de recursos de fundos subutilizados) para o seu cumprimento pelos novos governantes, que, de boa-fé, herdaram obrigações financeiras materializadas na conta de restos a pagar, sem disponibilidade para a sua quitação.
Do contrário, os novos governantes correm o risco de, sem opções financeiras, terem de lançar mão do mesmo artifício, isto é, de “empurrar com a barriga” para anos vindouros o efetivo cumprimento dos percentuais mínimos de gastos com educação e saúde.
Portanto, há que se pensar em meios para colocar um ponto final nesta prática imprópria, passando-se a respeitar as normas de direito financeiro – Lei nº 4.320/64 e LC 101/2000 –, assim como a Constituição.
Fica aqui uma pergunta final: até quando o fantasma dos restos a pagar indevidamente constituídos irá nos assombrar? Esperemos que sejam devidamente exorcizados em breve. Para a saúde das contas públicas e para o bem dos cidadãos.

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JOTA

Há uma banalização e malversação no uso da conta de restos a pagar. É preciso colocar um ponto final nesta prática

O fantasma dos restos a pagar

Há uma banalização e malversação no uso da conta de restos a pagar. É preciso colocar um ponto final nesta prática