Opinião e Análise

José Mauricio Conti

O ano de 2020 chega ao fim. Um ano atípico para todos, e não poderia ser diferente para o Direito Financeiro. A luta por aperfeiçoamento do ordenamento jurídico no âmbito das finanças públicas, e, mais do que isso, pela observância das normas já existentes, sofreu um baque.
O ano foi marcado por muitas alterações legislativas, algumas tentando endurecer e tornar mais rígidas as restrições para gastos, mas a maior parte foi mesmo para flexibilizar regras que há muito vinham sendo descumpridas, e a pandemia só dificultou mais ainda sua observância.
<div id="tributario-48c53a75140211079e36" role="main"></div>
<script type="text/javascript" src="https://d335luupugsy2.cloudfront.net/js/rdstation-forms/stable/rdstation-forms.min.js"></script> 
<script type="text/javascript"> new RDStationForms('tributario-48c53a75140211079e36', 'UA-53687336-1').createForm();</script>
O saldo final acabou sendo negativo para o Direito Financeiro, praticamente sem avanços e com muitos retrocessos, como ocorreu também com outras áreas do Direito e no campo econômico e social.
Agora é hora de seguir em frente, confiar e torcer para melhorar, e fazer o que está ao alcance de todos: tirar lições dos fatos para corrigir eventuais erros e dar o seu melhor para acertar daqui para a frente.
É o que cabe ao Direito Financeiro em muitos aspectos, mas o final de ano permite destacar um deles, que é justamente o regime jurídico para regras vigentes nesse período especial da atividade financeira da administração pública.
A necessidade de medir o passar do tempo fez as civilizações adotarem calendários, e hoje o mundo todo acolheu o chamado “calendário gregoriano”, que prevê os períodos de um ano, iniciando em 1º de janeiro e terminando em 31 de dezembro, com 12 meses e 365 dias.
A legislação brasileira acolheu o calendário gregoriano também para fins orçamentários, ao estabelecer que o “exercício financeiro coincidirá com o ano civil” no art. 34 da Lei 4.320/1964, e temos hoje uma periodicidade anual e coincidente do exercício financeiro com o ano civil, uma prática já antiga e generalizada<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
Mas “o tempo não para”, já disse Cazuza na conhecida música, a atividade financeira também não, e essa anualidade já não mais se coaduna com as necessidades da moderna administração pública, cuja atividade é contínua, e cada vez mais exigem-se instrumentos que permitam a adaptação da anualidade aos novos tempos.
Obras de infraestrutura, contratos de longo prazo e a generalidade das políticas públicas raramente se adaptam ao período de nosso exercício financeiro, e a falta de instrumentos orçamentários que permitam acolhê-los tem gerado insegurança jurídica em matéria financeira, causando prejuízos à administração pública e transtornos à sociedade.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
A periodicidade é fundamental no âmbito dos orçamentos públicos, essencial para que cumpra suas funções de controle, gestão e planejamento, e um dos princípios consagrados em matéria de Direito Financeiro.
<blockquote class="jota-article__eye">Mas um princípio que precisa ser revisto (ou melhor interpretado), já que não tem atendido as necessidades de uma nova realidade que tem dificuldades a se adaptar à rigidez de um período que tem data exata de início e fim.</blockquote>
As distorções causadas por essa rigidez temporal do exercício financeiro e a falta de meios hábeis para atenuar e contornar essa discrepância entre a realidade e o ordenamento tem prejudicado a condução das finanças públicas, gerando uma série de dificuldades na gestão.
Veja-se que neste período de festas, em que todos comemoram o Natal (convenhamos este ano foi um pouco diferente dos demais…) e se preparam para o início do novo ano, muitos já gozando suas férias, uma parte dos servidores públicos vive, como todos os anos, um momento de excesso de serviço e preocupações. São justamente os responsáveis pela execução orçamentária, que agora correm contra o tempo para gastar dinheiro!
Natal é tempo de correr com a execução orçamentária, já foi título de um dos textos que escrevi nos idos de 2012<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, onde se pode ver que a rigidez da anualidade orçamentária, associada à antiga e consagrada técnica do orçamento incrementativo, faz com que os gestores se apressem para esgotar a dotação orçamentária, para que não seja “perdida” no exercício financeiro seguinte. Momento em que não importa muito o que, como e para que o gasto será feito, pois nessas horas a quantidade fala muito mais alto que a qualidade.
Mecanismos como os “restos a pagar”<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, criados inicialmente para adaptar os pagamentos de despesas incorridas no apagar das luzes do orçamento, fragilmente regulamentadas e com uso desmesurado, perderam sua função original e hoje são formas de distorcer a execução e transparência orçamentárias, transformando-se em meio para rolagem de dívidas e criando verdadeiros “orçamentos paralelos” e sem controle<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>.
Formas de contabilização controvertidas, confusão com instituto assemelhados, como as despesas de exercícios anteriores, aplicação de legislação federal em âmbito nacional (como o Decreto 93.872/1986), aplicação das leis de diretrizes orçamentárias, que são temporárias e de natureza federal e não nacional, são algumas das muitas questões que prejudicam sobremaneira a gestão financeira em final de exercício, que só se agravam em períodos de final de mandato (como é o caso de municípios atualmente) e cessação dos regimes jurídicos excepcionais nesse período de pandemia.
A instituição de instrumentos mais modernos, como dotações do tipo “carry-over”, que permitem o “carregamento” de dotações não empenhadas para o próximo exercício, ainda estão no papel e não se tornaram realidade. O projetos da chamada “Lei de Qualidade Fiscal”, que se pretende venha a substituir a já cinquentenária Lei 4320/1964, trazem evoluções no regramento da questão, mas insuficientes para atender as demandas cada vez mais intensas nesse campo, e sua tramitação ainda é lenta.
A PEC 188/2019 (“PEC do Pacto Federativo”) aventa a possibilidade de criação de um “orçamento plurianual”, exclui o PPA, mas não especifica exatamente do que se trata, nem se equivale aos orçamentos com perspectivas plurianuais (MTEF – Medium Term Expenditure Frameworks), já conhecidos da doutrina estrangeira e recomendados por organismos internacionais.
O art. 57 da (antiga) lei de licitações (Lei 8.666/1993), já em fase de sepultamento, ante a aprovação do PL 4.253/2020, que institui a nova nova lei de licitações, ao prever que a “duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários”, objeto de interpretações divergentes, nunca proporcionou aos contratantes a certeza e segurança necessárias sobre as garantias orçamentárias para os pagamentos que ultrapassam o fim do exercício financeiro. E os artigos 104 e 105 do projeto da nova lei (PL 4.253/2020) não parecem trazer ainda a segurança necessária aos envolvidos.
Enquanto isso a sociedade, a economia, empresários, todos sofrem com a insegurança jurídica. Aliás, registre-se que a segurança jurídica foi seguramente a maior prejudicada esse ano, com a sucessão de atos normativos e principalmente interpretações no mínimo inusitadas, produzindo decisões administrativas e judiciais bem pouco ortodoxas.
O Direito e o ordenamento jurídico despontam como os grandes derrotados e estão entre as maiores vítimas da pandemia. Saímos da era da “contabilidade criativa” para a do “direito criativo”.
As mudanças legislativas recentemente impostas nas normas de finanças públicas para esse período excepcional de pandemia, e mais ainda no final do ano, só aumentaram as controvérsias, deixando indagações sobre os procedimentos a adotar em relação às despesas públicas e sua execução.
E, obviamente, aumentando a margem de discricionariedade na interpretação das normas, e alargando perigosamente as possibilidades de interpretação desconformes aos princípios de  gestão fiscal responsável.
As limitações impostas pelo “teto de gastos” (EC 95/2016), e as excepcionalidades decorrentes do “orçamento de guerra” (EC 106/2020), bem como as flexibilizações acrescentadas pelo Programa de Enfrentamento ao Coronavírus (LC 173), aliadas à fragilidade do ordenamento jurídico em regulamentar os instrumentos de gestão financeira das despesas de natureza plurianual, bem como as que são transportadas para o exercício seguinte, deixam os gestores e controladores imersos em dúvidas.
Uma verdadeira areia movediça jurídica que pode travar a administração pública e dar margem a injustiças na análise das contas e na avaliação do comportamento dos gestores, a quem cabe decidir em situações de urgência.
Recentemente o TCU teve de se manifestar para esclarecer o conteúdo, precisar e delimitar a interpretação das “regras orçamentárias e fiscais em razão das medidas adotadas em resposta à pandemia”, e dar orientações aos órgãos da administração pública federal quanto à execução de despesas autorizadas no “orçamento de guerra”<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>.
Limites para execução de despesas em exercício diverso daquele previsto no respectivo crédito orçamentário; delimitação dos efeitos financeiros das despesas incorridas no período de calamidade pública; possibilidade de execução de despesas decorrentes de créditos orçamentários amparados pelo “orçamento de guerra” em exercícios posteriores; enfim, são muitas as questões abordadas, e que mostram a dificuldade e precariedade do ordenamento jurídico e dos estudos nesse aspecto do Direito Financeiro.
O princípio da anualidade orçamentária mostra que é muito mais complexo do que imaginam doutrinadores, aplicadores e demais intérpretes do Direito Financeiro. No calendário consta que o ano termina, o exercício financeiro tem marcada sua data final, mas a realidade nos mostra que a vida não para, a atividade financeira continua, e há muito o que aperfeiçoar na gestão das finanças públicas.
E permite concluir que, por várias razões, um fato é certo para o Direito Financeiro: 2020 ainda não terminou!
&nbsp;
<hr />
O episódio 48 do podcast Sem Precedentes faz uma análise sobre a atuação do Supremo Tribunal Federal (STF) em 2020 e mostra o que esperar em 2021. Ouça:
https://youtu.be/-hMj5lwWXEE
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> René Stourm, em sua obra O orçamento, de 1912, considera esse período [anual] como o mais adequado, por ser o máximo de tempo razoável para o Parlamento autorizar os gastos, e o mínimo de tempo necessário para os governantes executarem o orçamento (Le budget, 1912).
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Como já escrevi em Planejamento orçamentário da administração pública, São Paulo, Blucher, 2020, entre outros textos.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Levando o Direito Financeiro a sério. São Paulo: Blucher, 2019, p. 211-214.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> “Despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro”, previstas no art. 36 da Lei 4.320, de 1964, e 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Abordei o tema há alguns anos, no texto O final de ano, as dívidas e os “restos a pagar” (In Levando o Direito Financeiro a sério. São Paulo: Blucher, 2019, p 215-218).
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> TCU – Acórdão 3225/2020 - Plenário - Rel. Min. Bruno Dantas, sessão telepresencial de 2.12.2020.

pexels-cottonbro-3171837

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

A atividade financeira não para, e os efeitos de 2020 ainda se arrastarão por um bom tempo

O ano de 2020 chega ao fim: será mesmo?

A atividade financeira não para, e os efeitos de 2020 ainda se arrastarão por um bom tempo