Opinião e Análise

Marcus Abraham

Todos sabemos que o Brasil possui dimensões continentais, sendo a quinta nação em extensão no mundo e capaz de abrigar em seu território quase a totalidade das nações europeias. A nossa diversidade social, cultural e econômica se encontra representada, localmente, nos atuais 5.570 municípios.
Mas ao ler o Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 137/2015, que estabelece regras para a criação de novos municípios, recentemente aprovado por unanimidade pela Comissão Especial da Câmara dos Deputados – e que, em breve, poderá ser levado ao Plenário daquela Casa Legislativa –, proponho uma reflexão sobre se realmente são necessários outros tantos.
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De acordo com o mencionado projeto de lei, o processo de emancipação será iniciado com requerimento à Assembleia Legislativa do respectivo estado, desde que o documento seja subscrito por 20% dos eleitores da área, em caso de criação ou desmembramento de município, ou de 3% dos eleitores de cada um dos municípios envolvidos, em caso de fusão ou incorporação. Entre os critérios exigidos para a criação está a necessidade de a população do novo município e do que foi desmembrado ser de, pelo menos, 6 mil habitantes nas regiões Norte e Centro-Oeste; 12 mil habitantes no Nordeste; e 20 mil no Sul e no Sudeste.
Segundo o IBGE (2017), quase 70% dos municípios brasileiros possuem menos de 20 mil habitantes e cerca de 1.200 tem menos de 5.000 habitantes, sendo que Serra da Saudade (MG) é o município brasileiro de menor população, com apenas 812 habitantes, seguido de Borá (SP), com 839 habitantes, e Araguainha (MT), com 931 habitantes. Por sua vez, em termos de capacidade financeira, apenas agregando-se os 64 municípios de maior PIB, estes concentram aproximadamente a metade do PIB nacional. Em contrapartida, os 1.353 municípios que, em 2015, pertenciam à última faixa de influência sobre as riquezas do país responderam por aproximadamente 1% do PIB. Identificou-se que o PIB per capita do município mais rico do país chega a ser 190 vezes maior que o do município mais pobre.
No ano passado, foi divulgado um levantamento feito pela Confederação Nacional de Municípios em que foram ouvidos 80% dos municípios brasileiros (4.434) e se identificou que 63% das prefeituras não conseguiriam fechar as contas de 2017 no azul. Além disso, 26% municípios já ultrapassavam os limites de gastos com despesas de pessoal e outros 41% estavam em vias de ultrapassar o teto. Por sua vez, 47% iriam terminar o ano com atraso no pagamento de fornecedores, 45% tinham obras de creches ou postos de saúde paralisadas e 15% planejavam atrasar os salários de dezembro dos funcionários públicos no momento da pesquisa.
A questão fiscal dos municípios brasileiros é muito preocupante, sobretudo porque se percebe que grande parte deles depende financeiramente da redistribuição constitucional e obrigatória das receitas tributárias. Isso porque, de tudo que é arrecadado nacionalmente em termos de tributos, a União fica com cerca de 67%, os Estados com 26% e os municípios somente com 7%.
A mencionada redistribuição de receitas tributárias tem como objetivo estabelecer um menor desequilíbrio financeiro entre as unidades da federação e garantir as suas respectivas autonomias política, administrativa e financeira. Nesse sentido, a Constituição prevê que aos Municípios caberá a totalidade (100%) do produto da retenção na fonte do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre rendas e proventos por eles pagos (administração direta e indireta municipal), bem como 50% do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), relativos aos imóveis neles situados, sendo que esse percentual será de 100% se o imposto for fiscalizado e cobrado pelo próprio Município (art. 158, incisos I e II, CF/1988). Além disso, também serão destinados aos Municípios 50% sobre o que for arrecadado pelos Estados, referentes ao Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e 25% referentes ao Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), sendo 3/4 na proporção do valor adicionado nas operações realizadas em seus territórios e 1/4 conforme dispuser a lei (art. 158, incisos III e IV, CF/1988). Ainda, os Estados transferirão aos Municípios 25% dos 10% que receberem a título de transferência do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e também 25% dos 29% que receberem a título de transferência da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico sobre Petróleo e demais combustíveis (art. 159, §§ 3º e 4º, CF/1988). Destaca-se, ainda, que ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM) serão transferidos 22,5% do produto da arrecadação da União do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) (art. 159, inciso I, alínea b, CF/1988), sendo que mais 1,0% do produto arrecadado desses impostos será destinado ao fundo municipal, entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano (art. 159, inciso I, alínea d, CF/1988), e outro 1% (um por cento) do produto desses impostos ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano (art. 159, inciso I, alínea e, CF/1988), na forma do estabelecido pela Emenda Constitucional nº 84/2014.
Um exemplo dessa dependência dos repasses constitucionais – o que chamo de “preguiça fiscal” – está na ausência de cobrança do IPTU, uma vez que cerca de 2.000 municípios sequer regulamentaram a sua arrecadação.
O não exercício da competência tributária – a não instituição e cobrança de impostos – por parte de alguns Municípios baseia-se na ideia de não ser obrigatória a utilização desse poder. Isso porque a doutrina clássica sempre caracterizou o exercício da competência tributária como sendo de natureza facultativa. O Código Tributário Nacional reconhece essa característica no seu art. 8º, ao estabelecer que “o não exercício da competência tributária não a defere a pessoa jurídica de direito público diversa daquela a que a Constituição a tenha atribuído”.
Apesar disso, devemos indagar: como é possível realizar adequadamente as políticas públicas e atender às necessidades públicas constitucionalmente asseguradas sem a totalidade dos recursos financeiros que seriam oriundos de uma competência tributária que acaba por não ser exercida a partir de uma facultatividade do ente federativo? Não nos parece aceitável caracterizar como sendo plenamente facultativo o exercício da competência tributária se isso puder comprometer o cumprimento das obrigações estatais, prejudicando, ao final, a própria sociedade.
Nosso entendimento é o de que, embora não haja qualquer ilegalidade propriamente dita à luz do nosso ordenamento jurídico, esse comportamento seria inadequado e enfraqueceria a ideia da autonomia financeira dos entes federativos (parte do ideário do federalismo fiscal). Ademais, contraria o objetivo principal da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), qual seja, o da gestão fiscal responsável: o art. 11 dessa lei estabelece como requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da federação, ficando vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que assim não o fizer quanto aos seus impostos (art. 11, parágrafo único).
Manter adequadamente a oferta dos serviços públicos para a população e custear a máquina administrativa apenas com os recursos oriundos dos repasses obrigatórios não deve ser tarefa fácil. Certamente, algo será sacrificado. Ora, apesar de existirem com a finalidade de atender às necessidades públicas e a sua população, inequivocamente, cada município precisará de recursos financeiros suficientes para arcar com a sua estrutura governamental de acordo com as suas realidades, pois contará com: a) uma prefeitura, integrada por um prefeito, um vice-prefeito, suas assessorias e respectivas secretarias de fazenda, de saúde, de educação, de transportes, de segurança, dentre outras; b) uma casa legislativa, cuja câmara de vereadores terá no mínimo 9 vereadores, cada qual com seu gabinete e estrutura material e de servidores; c) um conjunto de órgãos públicos que atendam à população em serviços de transporte coletivo, de educação infantil e ensino fundamental, de atendimento à saúde, de planejamento e controle urbano, de limpeza de lixo, de segurança pública etc.
Feitas essa colocações, resta-nos indagar se a política de emancipação municipal é realmente necessária para a população local. Ao contrário de se ampliar o número de municípios, penso que seria possível a realização de um estudo para a reorganização destas unidades – com a redução do número de unidades municipais -, a partir da cooperação administrativa, reduzindo-se a máquina e o funcionalismo afetado aos fins indiretos, para, então, concentrar os recursos financeiros nas finalidades diretas - em mais escolas, mais hospitais, ampliação do saneamento básico e da segurança pública. Deixo aqui esta minha singela reflexão.

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JOTA

Política de emancipação municipal é realmente necessária para a população local?

Novos municípios e a velha preguiça fiscal

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