Coluna Fiscal

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Mais de R$ 4 trilhões de dívida pública

Quanto maior for a dívida pública e maior forem os juros, mais custoso será mantê-la e difícil reduzi-la

tesouro nacional, precatórios federais
Crédito: Pixabay

O tema não é novo, mas nos números sim o é: a dívida pública federal (DPF) atingiu a inédita marca de 4,07 trilhões de reais, montante que é necessário para financiar o déficit orçamentário, conforme divulgou recentemente o Tesouro Nacional.

Não obstante o vultoso volume, a quantia está dentro da meta fixada pelo governo, que a estimou entre R$ 4,1 e R$ 4,3 trilhões para o ano de 2019. Em janeiro de 2018, a dívida estava na casa do R$ 3,5 trilhões.

Mas não podemos confundir a DPF com o conceito de Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG), que já está em R$ 5,617 trilhões (79,8% do PIB), e que abrange o total dos débitos de responsabilidade do Governo Federal, dos governos estaduais e dos governos municipais, junto ao setor privado, ao setor público financeiro e ao resto do mundo. São incluídas também as operações compromissadas realizadas pelo Banco Central com títulos públicos. Registre-se que os débitos de responsabilidade das empresas estatais das três esferas de governo não são abrangidos pelo conceito.

Abrindo-se um parêntese: o leitor faz ideia de quantas estatais o Brasil possui hoje?

Segundo dados levantados pelo Tesouro Nacional, temos 392 empresas estatais federais e estaduais, sendo 258 estaduais (dos Estados e DF) e 134 federais. Apenas para mencionar as estatais estaduais (43,4% dão prejuízo), no ano passado, os seus titulares (Estados e DF) gastaram cerca de R$ 16 bilhões para mantê-las funcionando, ao passo que receberam em retorno, a título de dividendos, apenas R$ 2,2 bilhões.

Conforme estudos do Tesouro Nacional, o cenário base para o indicador de Dívida Bruta do Governo Geral em relação ao PIB (DBGG/PIB) aponta para uma trajetória de crescimento da dívida até 2022, alcançando 82,2% naquele ano.

Há um sintoma claro nesses números – dos R$ 4 trilhões da DPF ou dos R$ 5,6 trilhões da DPGG – que não é nada saudável: os governos brasileiros, nos três níveis federativos, não conseguem se sustentar com base nos recursos patrimoniais ou tributários, fontes adequadas para custear as despesas correntes, lançando mão, para fechar as contas, do crédito público, quando deveria deixá-lo idealmente apenas para fazer frente aos investimentos (despesas de capital). A propósito, a nossa Dívida Pública está bem acima da média dos países emergentes, nos quais a proporção gira em torno de 50% do PIB.

Não é à toa que, no inciso III do art. 167 da Constituição Federal, temos a proibição de que sejam realizadas operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ficando ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. Essa “regra de ouro”, que está também consignada no art. 12, § 2º, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), ao estabelecer que o montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária, tem por objetivo evitar o pagamento de despesas correntes com recursos decorrentes de emissão ou contratação de novo endividamento, impondo-se que os empréstimos públicos somente deverão ser destinados a gastos com investimentos e não para financiar as despesas correntes.

Assim sendo, antes de compreender melhor o que esse elevado número significa, é necessário rememorarmos alguns conceitos básicos sobre o tema, dentro do espírito didático que habita a nossa Coluna Fiscal.

Pois bem, em primeiro lugar, devemos indagar para que precisamos da dívida pública federal?

Bem, o seu objetivo é suprir de forma eficiente as necessidades de financiamento do governo federal (diante da insuficiência na arrecadação tributária e de receitas patrimoniais), ao menor custo no longo prazo, respeitando-se a manutenção de níveis prudentes de risco e, adicionalmente, buscando contribuir para o bom funcionamento do mercado brasileiro de títulos públicos.

Conceitualmente, a Dívida Pública Federal (DPF) é o conjunto de empréstimos contraído pelo Tesouro Nacional para financiar o déficit orçamentário do Governo Federal, nele incluído o refinanciamento da própria dívida (rolagem da dívida), bem como para realizar operações com finalidades específicas definidas em lei.

Esse endividamento pode ocorrer por meio da emissão de títulos públicos de renda fixa, que são emitidos através de oferta pública (leilão) ou diretamente ao detentor, ou pela assinatura de contratos, usualmente firmados com instituições financeiras nacionais ou internacionais.

Quando os recursos são captados por meio da emissão de títulos públicos, a dívida daí decorrente é chamada de mobiliária. Já quando a captação é feita via celebração de contratos, a dívida é classificada como contratual.

Em relação à moeda na qual ocorrem seus fluxos de recebimento e pagamento, a Dívida Pública Federal pode ser classificada como interna ou externa. Quando os pagamentos e recebimentos são realizados na moeda corrente em circulação no país, no caso brasileiro o real, a dívida é chamada de interna. Por sua vez, quando tais fluxos financeiros ocorrem em moeda estrangeira, usualmente o dólar norte-americano, a dívida é classificada como externa.

Atualmente, toda a Dívida Pública Federal em circulação no mercado nacional é paga em real e captada por meio da emissão de títulos públicos, sendo por essa razão definida como Dívida Pública Mobiliária Federal interna (DPMFi). Já a Dívida Pública Federal existente no mercado internacional é paga em outras moedas que não o real e tem sido captada tanto por meio da emissão de títulos quanto por contratos, sendo por isso definida como Dívida Pública Federal externa (DPFe).

Em termos concretos, a dívida interna está em R$ 3,9 trilhões, ao passo que a dívida externa está em R$ 160 bilhões, o que soma R$ 4,07 trilhões. Os detentores dos títulos públicos federais da dívida interna são: a) fundos de investimento (R$ 1,062 trilhão, ou 27,15% do total); fundos de previdência (R$ 945 bilhões, ou 24,16% do total); c) instituições financeiras (R$ 897 bilhões, ou 22,93% do total); d) investidores estrangeiros (R$ 474 bilhões, ou 12,14%); e) governos, seguradoras e outros (R$ 534 bilhões, ou 13,62%). Já a dívida externa está distribuída em 91% em dívida mobiliária (Global USD, Euro e Global BRL), no valor de R$ 146,3 bilhões, e 9% em dívida contratual (organismos multilaterais, agências governamentais ou credores privados), no valor de R$ 14,56 bilhões.

Embora a taxa básica de juros da economia no Brasil, utilizada no mercado interbancário para financiamento de operações com duração diária, lastreadas em títulos públicos federais – conhecida por SELIC – hoje esteja em 5,5% (e com viés de baixa nos próximos meses), o custo médio acumulado nos últimos doze meses da DPF está em 8,54% a.a., o menor valor desde 2005 quando iniciada a série histórica. No entanto, continua sendo um dos maiores do mundo.

Se olharmos para o projeto de lei orçamentária anual encaminhado pelo Poder Executivo federal ao Poder Legislativo para aprovação até o final do ano, identificamos que o Governo Federal estimou como receita primária (proveniente de tributos e rendimentos patrimoniais) o valor de R$ 1.644,5 bilhões, acrescido de R$ 2.042,7 bilhões a título de receita financeira (empréstimos públicos), totalizando o montante de R$ 3.687,2 bilhões. Por sua vez, a título de despesa primária, ou seja, os gastos ordinários com a máquina estatal, bem como com saúde, educação, segurança etc., foi fixado o montante de R$ 1.768,6 bilhões, acrescido do pagamento de R$ 1.927,7 bilhões de despesas financeiras (pagamento de dívidas), totalizando R$ 3.693,3 bilhões.

Percebe-se que as receitas e despesas de natureza financeira se tornaram as mais vultosas rubricas dentro do orçamento público federal, o que sinaliza a completa dependência do Estado brasileiro ao crédito público.

E como se soluciona esta questão?

Através de medidas concretas de adoção do princípio da sustentabilidade orçamentária, que busca não só um equilíbrio das contas públicas na relação entre despesas e receitas, mas almeja alcançar resultados eficientes que permitam a protração no tempo deste equilíbrio de modo estável ou sustentável para as presentes e futuras gerações, com a gestão racional e prudente da dívida pública, numa noção de solidariedade e equidade intergeracional. Noutras palavras, garantir a capacidade de o Estado manter a sua solvabilidade.

Após essa visão geral da temática, agora entramos na questão fundamental: qual é o reflexo ou consequência do elevado valor da dívida pública, seja ela apenas a federal, seja ela a do governo geral, no orçamento público?

A resposta é simples: quanto maior for a dívida pública e maior forem os juros, mais custoso será mantê-la e difícil reduzi-la.

Tal situação, por consequência, drena recursos orçamentários que poderiam ser destinados às despesas fundamentais (despesas “fim”), como saúde, segurança, educação e investimentos, mas acabam sendo destinadas às despesas financeiras (despesas “meio”). Quem ganha são os investidores financeiros. Quem perde são os cidadãos brasileiros.


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