Opinião e Análise

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José Mauricio Conti

O Brasil é pródigo em transformar o orçamento público em arena de disputas simbólicas. Quando o palco é a Sapucaí e o enredo envolve o presidente da República, o conflito ganha contornos ainda mais dramáticos: mistura-se direito financeiro, direito eleitoral, liberdade artística e controle externo — tudo ao som da bateria.
A controvérsia mais recente gira em torno do repasse federal às escolas do Grupo Especial do Carnaval do Rio de Janeiro de 2026: R$ 12 milhões, via Embratur/Liesa, com valores iguais para as 12 agremiações (cerca de R$ 1 milhão cada)<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>. O caso ganhou especial relevo porque uma das escolas, a Acadêmicos de Niterói, escolheu um enredo centrado na trajetória do atual presidente da República — “Do alto do mulungu surge a esperança: Lula, o operário do Brasil” — e o fará em ano eleitoral.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
Daí por diante, a engrenagem institucional foi acionada: ação popular, representações no Tribunal de Contas da União e questionamentos perante a Justiça Eleitoral. E, como era de se esperar em época de ânimos políticos exacerbados, a discussão rapidamente se polarizou em slogans: de um lado, “censura”; de outro, “promoção pessoal”. A par da disputa retórica, há questões relevantes e interessantes sob vários aspectos, especialmente no âmbito do Direito Financeiro, e é importante tentar compreendê-las.
O art. 37 da Constituição Federal é um dos mais relevantes e os princípios que ele expressa vêm sendo continuamente testados: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O § 1º, ainda mais direto, veda publicidade institucional que caracterize promoção pessoal de autoridades. Em reforço, a Lei de Improbidade Administrativa — após a reforma de 2021 — tipificou como ato atentatório aos princípios administrativos a publicidade que promova inequívoco enaltecimento do agente público com recursos do erário (art. 11, XII).
Na representação apresentada ao TCU, a narrativa é precisamente essa: haveria desvio de finalidade e uso de recursos públicos para promoção pessoal, em contrariedade à impessoalidade e à moralidade. O documento enfatiza, inclusive, o contexto: o samba-enredo foi convertido em videoclipe lançado por partido político, e a letra faria referências laudatórias e a políticas públicas, com potencial “apelo político e eleitoral”.
Está-se diante de uma situação que envolve recursos públicos com potencial uso para promoção pessoal. Há que se analisar a questão com atenção e cuidado, pois não se pode concluir de plano que qualquer menção a autoridade pública em evento financiado ou fomentado pelo Estado se tornaria, por definição, ilícita. O resultado seria um tipo de censura indireta: não se proíbe a fala; inviabiliza-se o ambiente onde a fala acontece.
É inequívoco que a Constituição protege a liberdade de expressão artística (art. 5º, IX), e a Justiça Eleitoral deve ter cautela em relação à censura prévia, exigindo elementos objetivos para caracterizar propaganda antecipada — como o pedido explícito de voto. Mas há um risco que precisa ser levado em consideração: transformar “liberdade artística” em “libertinagem orçamentária”.
A festa popular pode ser intocável como cultura; o gasto público, não. E não por moralismo, mas por um dado elementar do Estado de Direito: dinheiro público precisa de justificativa que atenda o interesse público. Por isso, a pergunta correta não é se uma escola pode homenagear quem quiser. É outra: recursos públicos federais, sob justificativa de promoção turística e fomento cultural, podem financiar — ainda que por via reflexa — a construção de narrativa favorável a uma autoridade, em ambiente pré-eleitoral?
Estaríamos diante de uma situação em que o TCU teria sido chamado a controlar o Carnaval?<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>. É precisamente nesses casos-limite que se testam os contornos do sistema. Se toda manifestação cultural que mencione autoridade pública for considerada promoção pessoal, abre-se caminho para censura indireta. Se, por outro lado, qualquer despesa cultural for blindada sob o manto da liberdade artística, cria-se uma zona de imunidade incompatível com o princípio da impessoalidade.
E é aqui que o Direito Financeiro oferece uma chave analítica que costuma faltar no debate público: legalidade não esgota o problema. O texto constitucional desenha a fiscalização financeira do Estado não apenas “quanto à legalidade”, mas também “quanto à legitimidade e economicidade”<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, e a partir dessa análise mais abrangente é que se pode chegar mais próximo de uma conclusão objetiva e imparcial. O controle externo não foi concebido como mera auditoria formal, mas como mecanismo de avaliação substancial do gasto público.
A representação ao TCU, inclusive, pede medida cautelar para impedir a apresentação do samba-enredo no desfile ou, alternativamente, para exigir devolução integral do valor, sob argumento de risco de lesão ao erário e ineficácia da decisão de mérito. O pedido pode soar excessivo — e pode mesmo ser juridicamente problemático, a depender do enquadramento. Mas ele recoloca no centro o que importa: finalidade, justificativa, legitimidade.
O Estado não é apenas um “tolerador” da cultura. Ele é — por desenho constitucional — agente fomentador, consoante se pode depreender dos artigos 215 a 216-A da Constituição. E o fomento cultural se materializa por múltiplos instrumentos jurídico-financeiros: transferências, instrumentos de cooperação, incentivos fiscais, patrocínios públicos diretos. Há, ainda, um dado contemporâneo relevante: a edição do Marco Regulatório do Fomento à Cultura (Lei 14.903/2024), que busca dar maior sistematicidade e segurança ao regime jurídico do fomento cultural, ampliando o repertório de instrumentos e prevendo arranjos com e sem repasse direto de recursos, sem falar na famosa Lei Rouanet (Lei 8.313/1991).
E fomento não é sinônimo de arbitrariedade. Quanto mais o Estado fomenta, mais precisa justificar — e mais precisa organizar procedimentos, transparência, controles e critérios. Em um país onde a pauta fiscal é permanentemente capturada por disputas políticas, o risco é conhecido: o fomento vira instrumento de capital político; e o controle, por reação, tenta virar instrumento de censura. Nenhum dos dois caminhos é aceitável.
É por isso que o debate precisa se concentrar naquilo que é próprio do Direito Financeiro: a análise concreta da decisão pública sob princípios republicanos. A primeira questão é a do nexo entre finalidade declarada e desenho do gasto: qual é, de modo verificável, a finalidade do uso de recursos públicos, por via direta ou indireta, que contrapartidas foram pactuadas e como se pretende medir, com um mínimo de objetividade, o resultado turístico e cultural que justificaria a despesa?
A segunda é a do risco de personalização: há exigência, indução ou aproveitamento institucional do conteúdo do enredo pelo patrocinador público, ou se trata de opção autônoma da agremiação, sem interferência e sem exploração oficial do conteúdo? A terceira é a da transparência e da comunicação pública: como o gasto foi comunicado, e se houve narrativa institucional que personalize o fomento, associando recursos públicos a autoridade ou partido.
A quarta é a do contexto eleitoral: ainda que a ausência de “pedido explícito de voto” possa afastar propaganda antecipada, isso não imuniza o gasto a controles de finalidade e impessoalidade; o que se deve apurar é se houve instrumentalização do fomento para construção de capital político com dinheiro público.
A legitimidade pode ser compreendida como a qualidade que torna uma decisão pública digna de aceitação e reconhecimento dentro de uma comunidade política, não apenas por sua conformidade estritamente jurídica (formal e procedimental), mas também por sua capacidade de apresentar justificações plausíveis e socialmente inteligíveis<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>.
Essa reflexão, principalmente quando associada a episódios que envolvem despesas consideradas controversas ou exageradas, reforça a ideia de que a legitimidade do gasto não se esgota na legalidade formal, mas envolve a percepção social de adequação e coerência com os fins públicos.<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>
Há elementos que, em tese, reduzem o risco de personalização: isonomia do programa (valores idênticos para todas as escolas) e finalidade turística declarada do ajuste. Isso é relevante, mas não basta por si só, porque a questão de finalidade e efeito pode sobreviver à isonomia formal.
Uma política pública pode ser desenhada de forma geral e, ainda assim, produzir — em situação concreta — resultado incompatível com a impessoalidade, se houver desvio identificável no uso do recurso, na contrapartida exigida, na estratégia de comunicação, ou na integração do gasto com objetivos estranhos ao interesse público. É aqui que a análise precisa ser técnica e baseada em evidências, não em intuições.
No final das contas, o caso não será resolvido por slogans — nem por refrões. O que está em jogo é a coerência do sistema jurídico: preservar com rigor a liberdade de expressão artística e, ao mesmo tempo, exigir rigor equivalente no respeito à impessoalidade e à finalidade pública quando se trata de dinheiro do contribuinte.
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O desafio central consiste em delimitar o alcance desse controle sem que ele se converta em substituição do juízo político-administrativo. A legitimidade, como categoria constitucional, não autoriza a revisão discricionária das escolhas de política pública, mas impõe que tais escolhas possam ser racionalmente justificadas e compreendidas à luz das prioridades coletivas.
O Carnaval é expressão legítima da cultura brasileira. O orçamento público, por sua vez, é a forma institucional pela qual a sociedade decide o destino do próprio dinheiro. Por vezes, esse encontro gera tensões. O que não se pode admitir é que, sob qualquer pretexto — artístico ou institucional — se perca de vista um ponto elementar: o dinheiro público não pertence a governantes, partidos ou maiorias circunstanciais. Pertence à coletividade. E, como sempre, a luta continua para levar o Direito Financeiro a sério — agora, ao som do samba!
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Representação ao TCU datada de 27.1.2026, apresentada por parlamentares do Partido Novo.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> VILELLA, Mariana. O TCU foi chamado a controlar o carnaval. In JOTA, 11.2.2026 (<a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/controle-publico/o-tcu-foi-chamado-a-controlar-o-carnaval">https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/controle-publico/o-tcu-foi-chamado-a-controlar-o-carnaval</a>).
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Constituição, art. 70.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> FALLON, Richard H., Jr. Legitimacy and the Constitution. Harvard Law Review, Cambridge, v. 118, n. 6, p. 1787-1853, abr. 2005. Disponível em: JSTOR. Acesso em: 24 fev. 2026.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Sobre o tema, veja o texto “Lagostas com leite condensado: a legitimidade do gasto público”, publicado neste mesmo espaço e que integra o livro CONTI, José Mauricio. A luta pelo Direito Financeiro. 2ª edição. São Paulo: Blucher, 2024, pp. 83-89, com versão eletrônica gratuita em: <a href="https://www.blucher.com.br/a-luta-pelo-direito-financeiro-9786555503326">https://www.blucher.com.br/a-luta-pelo-direito-financeiro-9786555503326</a>.

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JOTA

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