Opinião e Análise

Marcus Abraham

A Constituição Federal estabelece, como regra geral, o prazo de encaminhamento do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ldo">LDO</a>) do Poder Executivo para o Poder Legislativo como sendo até o dia 15 de abril de cada ano (artigo 35, §2º do ADCT). Neste ano de 2023, a proposta de LDO da União foi encaminhada na última sexta-feira (14), cumprindo a regra constitucional, sendo registrada como <a href="https://www.congressonacional.leg.br/materias/pesquisa/-/materia/156890">PLN 4/2023</a> e contendo substanciosas 990 páginas. 
Em seguida, o referido projeto de lei deverá ser enviado para a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) onde será objeto de deliberação, inclusive podendo sofrer emendas parlamentares. Após esta etapa, deve ser aprovado pelo plenário do Congresso Nacional e, em seguida, sancionado como lei ordinária. 
A Coluna Fiscal, em linha com o seu espírito acadêmico e didático, se propõe neste texto a analisar — em abstrato — o conteúdo e finalidades da LDO, tomando como exemplos concretos alguns aspectos presentes no projeto recém-apresentado. 
Como sabemos, a Lei Orçamentária Anual (LOA) é elaborada com base nos parâmetros estabelecidos na respectiva LDO. Nos termos do §2º do artigo 165 da Constituição, a LDO apresenta os seguintes escopos: a) definir as metas e prioridades da administração pública para o exercício financeiro subsequente, devendo guardar compatibilidade com o plano plurianual; b) estabelecer as diretrizes de política fiscal e respectivas metas para serem consideradas na lei orçamentária anual; c) garantir uma trajetória sustentável da dívida pública; d) orientar a elaboração da LOA; e) versar sobre as alterações na legislação tributária, a fim de orientar a estimativa de receitas quando da elaboração do orçamento; f) indicar a política de aplicação das agências financeiras de fomento.  
Por sua vez, a Lei de Responsabilidade Fiscal (<a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm">LC 101/2000</a>) acrescentou outras funções à LDO. O seu artigo 4º estabeleceu que a referida lei irá dispor, também, sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma de limitação de empenho; c) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; d) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.  
Destes elementos, percebe-se que a LDO tem a sua finalidade voltada essencialmente ao planejamento operacional do governo no que se refere à elaboração da LOA.  
E, para garantir os desígnios da LDO, a Lei de Responsabilidade Fiscal previu, no seu artigo 4º, a elaboração de dois importantes demonstrativos fiscais que devem ser publicados como anexos para acompanhar a lei de diretrizes orçamentárias: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. 
Na mesma linha, incluído pela Emenda Constitucional 102/2019, o §12 do artigo 165 da Constituição determina que integrará a lei de diretrizes orçamentárias, para o exercício a que se refere e, pelo menos, para os dois exercícios subsequentes, anexo com previsão de agregados fiscais e a proporção dos recursos para investimentos que serão alocados na lei orçamentária anual para a continuidade daqueles em andamento. Este novo anexo objetiva ser uma ferramenta de transparência e controle para a alocação de recursos a projetos e investimentos, garantindo-se a continuidade dos já iniciados e que estejam em curso. 
Do que consta no PLN 4/2023, merece destaque como diretriz para o orçamento público federal de 2024 o estabelecimento de um resultado primário zero — com o equilíbrio entre receitas e despesas (não havendo nem déficit e nem superávit fiscal) —, porém com uma margem de “tolerância” de 0,25% do PIB (que pode resultar em superávit ou déficit de R$ 28,76 bilhões). Neste sentido diz o artigo 2º da proposta de LDO: 
<blockquote class="jota-article__citation">"Artigo 2º A elaboração e a aprovação do Projeto de Lei Orçamentária de 2024 e a execução da respectiva Lei deverão ser compatíveis com a meta de resultado primário de R$ 0,00 para os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, conforme demonstrado no Anexo de Metas Fiscais constante do Anexo IV a esta Lei.</blockquote>
<ul>
<li>
<blockquote class="jota-article__citation">1º Para fins da demonstração da compatibilidade referida no caput, admite-se intervalo de tolerância com: I - limite superior equivalente a superávit primário de R$ 28.756.172.359; e II - limite inferior equivalente a déficit primário de R$ 28.756.172.359".</blockquote>
</li>
</ul>
Outro aspecto a ser ressaltado em relação à proposta apresentada no PLN 4/2023 é a sua vinculação ao novo <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/arcabouco-fiscal">arcabouço fiscal</a> — uma nova lei complementar de matéria fiscal — que se pretende aprovar para substituir o atual teto de gastos, o qual limita o crescimento das despesas ao ano anterior, corrigido pelo IPCA, para garantir sustentabilidade fiscal às finanças públicas brasileiras.  
Conforme consta do projeto, no novo arcabouço de regras fiscais a ser proposto pelo Poder Executivo, haverá uma combinação de limite de despesas, mais flexível que o teto de gastos, com uma meta de resultado primário para o governo. Destacam-se a seguir os principais aspectos:
<ul>
<li>1) crescimento real da despesa primária limitado a 70% da variação real da receita;</li>
<li>2) independente da variação real da receita, o crescimento real da despesa primária deve respeitar o limite inferior de 0,6% e o limite superior de 2,5%;</li>
<li>3) essa limitação para o crescimento da despesa é um mecanismo de ajuste anticíclico para impedir o aumento exacerbado em momentos de crescimento econômico (e consequente aumento da arrecadação) e queda em caso de baixo crescimento econômico ou recessão (quando a receita tende a ter desempenho igualmente ruim);</li>
<li>4) meta de resultado primário do governo terá intervalo de tolerância de 0,25 ponto percentual do PIB para cima e para baixo em cada ano;</li>
<li>5) aplicação de mecanismos de correção: caso o resultado primário do governo fique abaixo do limite inferior do intervalo de tolerância, o crescimento máximo das despesas no ano seguinte cai de 70% para 50% do crescimento da receita;</li>
<li>e 6) caso o resultado primário do governo fique acima do limite superior do intervalo de tolerância, o excedente poderá ser usado para investimentos públicos. </li>
</ul>
Espera-se que, com tais lineamentos, a Lei Orçamentária Anual para 2024 (a ser elaborada conforme constar na LDO) confirme a pretensão de um novo modelo de governança para as prioridades e metas federais. 
Independentemente das ideologias dos que ocupam as funções governativas e se assentam em lugares de poder — algo que naturalmente acarreta variações no modo de encarar as finanças públicas —, estamos diante de um dado inarredável de nossos tempos: o imperativo da manutenção de uma perspectiva de sustentabilidade fiscal. As presentes e futuras gerações certamente agradecem pelo trilhar desta senda virtuosa.

Dinheiro, Real Moeda brasileira

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

Imperativo da manutenção de uma perspectiva de sustentabilidade fiscal é um dado inarredável dos nossos tempos

LDO em abstrato e em concreto

Imperativo da manutenção de uma perspectiva de sustentabilidade fiscal é um dado inarredável dos nossos tempos