Opinião e Análise

Marcus Abraham

Na coluna fiscal deste mês, vamos tratar de uma reviravolta na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) que deve ter soado a “sirene de alarme” de muitos governos estaduais: o fim da possibilidade de cobrança das já antigas e, por todos, conhecidas taxas estaduais de incêndio, recentemente declaradas inconstitucionais pela nossa Suprema Corte, e as consequências disto para o financiamento da atividade dos bombeiros militares estaduais.
Após décadas de cobrança pacífica e inquestionável da taxa estadual de incêndio, o movimento de virada de entendimento dentro do STF começou em maio de 2017, quando, em repercussão geral (RE 643.247), a Corte analisou a constitucionalidade de uma taxa municipal de incêndio. Naquele caso, ficou assentado que a Constituição, em seu art. 144, atribuiu aos Estados, por meio dos Corpos de Bombeiros Militares, a execução de atividades de prevenção e combate a incêndios. Assim, tais funções seriam próprias do Estado-membro, não podendo o Município substituir-se ao ente competente e com atribuição para o combate a incêndio para criar uma taxa municipal de incêndio, a qual foi reputada inconstitucional.
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Contudo, embora a taxa municipal de incêndio já fosse inconstitucional por esse motivo de vício de competência para sua instituição, as razões do voto vencedor do Ministro Marco Aurélio não pararam por aí. Ficou também decidido que as taxas de incêndio em geral - fossem municipais ou mesmo estaduais - eram inconstitucionais por violarem os requisitos exigidos no art. 145, II da Constituição de que os serviços públicos a serem custeados por taxas fossem específicos e divisíveis, ou seja, individualizados em relação ao contribuinte, que poderá identificar e mensurar o seu benefício.
Assim, chegou-se à fixação da seguinte tese de repercussão geral:
“A segurança pública, presentes a prevenção e o combate a incêndios, faz-se, no campo da atividade precípua, pela unidade da Federação, e, porque serviço essencial, tem como a viabilizá-la a arrecadação de impostos, não cabendo ao Município a criação de taxa para tal fim”.
Esta orientação foi consolidada no STF no julgamento, em 11/10/2019, da ADI 2.908, sendo declarada inconstitucional a taxa de incêndio do Estado de Sergipe, sob o argumento de que “a taxa anual de segurança contra incêndio tem como fato gerador a prestação de atividade essencial geral e indivisível pelo corpo de bombeiros, sendo de utilidade genérica, devendo ser custeada pela receita dos impostos”.
Mais recentemente, em 18/08/2020, foi também declarada inconstitucional a taxa de incêndio do Estado de Minas Gerais na ADI 4.411, com o mesmo fundamento.
Como sabemos, o art. 102, § 2º da Constituição é claro em estabelecer que, nas decisões do STF nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade, está presente a eficácia contra todos (erga omnes) e vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
<blockquote class="jota-article__eye">Portanto, não há mais por onde escapar: todos os Estados (ou eventuais Municípios que a cobram) deveriam, numa demonstração de moralidade e boa-fé tributária estatal, cessar imediatamente a cobrança de tal taxa.</blockquote>
Apresentado o panorama tributário, passemos agora a considerações de direito financeiro. É conhecida a crise fiscal pela qual passam os Estados-membros da Federação, agravada neste ano com a inesperada pandemia da COVID-19. Com a extinção dessa taxa, receita pública que há décadas custeava a prestação de serviço de salvamento, prevenção e combate a incêndios - antes mesmo da Constituição de 1988 em alguns Estados -, fica o questionamento: como evitar o sucateamento dos serviços e dos equipamentos necessários à adequada prestação desta atividade pública?
De onde os Estados, já com suas finanças públicas combalidas, retirarão recursos para esse fim, uma vez que, diferentemente da União, não possuem competência constitucional para a criação de novos tributos?
Para tornar ainda mais dramática a situação para os cofres públicos estaduais, o STF, ao julgar a ADI 2.908, negou expressamente a modulação de efeitos de sua decisão. Isto significa que, além de não mais arrecadar esse tributo, o Estado pode ser chamado a restituir todos os valores pagos referentes a essa taxa nos últimos cinco anos, nos termos do art. 168 do Código Tributário Nacional.
Parece-me que a solução para mais esse capítulo de crise financeira estadual passará por uma ação similar àquela ocorrida quando da declaração de inconstitucionalidade pelo STF das taxas municipais de iluminação pública, afetando milhares de municípios ao redor do país. A discussão foi exatamente a mesma agora posta: não era possível vislumbrar a divisibilidade e especificidade do serviço de iluminação pública, cobrada dos proprietários de imóveis, dado que o serviço era fruído por qualquer pessoa que transitasse por vias públicas. Não à toa, o tema foi consignado na Súmula Vinculante nº 41 do STF: “O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa”.
Logo após a declaração de inconstitucionalidade, os Municípios capitanearam um movimento para que o Congresso Nacional aprovasse a Emenda Constitucional nº 39/2002, a qual inseriu o art. 149-A na Constituição, criando um novo tipo de tributo no sistema tributário nacional: a contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública.
Quando a contribuição de iluminação pública foi também questionada no STF (RE 573.675, repercussão geral), este entendeu que, diferentemente da taxa, que necessitava de especificidade e divisibilidade do serviço a ser custeado, na espécie tributária de contribuição, estas características não eram exigíveis, motivo pelo qual a declarou constitucional. Com isso, o financiamento municipal para a iluminação pública restou garantido.
Penso que esse será o caminho natural a ser trilhado pelos Estados a partir do ano que vem, por meio de suas bancadas parlamentares na Câmara e no Senado: a tentativa de aprovação de uma emenda constitucional criando uma nova contribuição de prevenção e combate a incêndio (ou outra nomenclatura similar) para substituir a taxa inconstitucional.
Essa futura contribuição será inserida, quem sabe, sob a forma de um novo artigo 149-B na Constituição, situado logo após o artigo 149-A (que resolveu de uma vez por todas o problema do custeio do serviço público municipal de iluminação pública).
Uma sugestão para um possível texto normativo para esse novo artigo poderia ser:
“Art. 149-B. Os Estados e o Distrito Federal poderão instituir contribuições, na forma das respectivas leis, para o custeio dos serviços públicos prestados pelo Corpo de Bombeiros Militar”.
Lembremos também que, embora o pagamento de tributos seja sempre sentido como algo incômodo pelo contribuinte, os Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, em função de suas atividades de preservação de vidas e patrimônio, estão entre as instituições públicas mais bem vistas pela população. Além disso, as antigas taxas de incêndio não alcançavam valores tão altos como, por exemplo, o IPTU, incidente sobre a propriedade imobiliária urbana. A conjugação desses fatores quiçá diminua a rejeição popular à manutenção desta cobrança, agora sob o novo manto de “contribuição”. Ouso dizer que a população costuma ter carinho pelos bombeiros e vê com grande simpatia a atuação desses homens e mulheres que arriscam suas vidas para preservar a vida do próximo.
Nas cerimônias militares fúnebres, é costume o toque dos clarins como última honra a um bombeiro ou militar falecido em serviço. Hoje, os clarins soam pela antiga taxa estadual de incêndio. Resta esperar para ver se também assistiremos a um ressurgir deste tributo, tal como a ave fênix, símbolo mítico do renascimento em meio ao fogo e às cinzas.
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O episódio 45 do podcast Sem Precedentes trata de dois julgamentos que irão começar no Supremo Tribunal Federal (STF) e que interferem diretamente nas relações da Corte com o governo Bolsonaro e o Congresso Nacional. Ouça:
https://youtu.be/8vxcYqw2vRc
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JOTA

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