Opinião e Análise

Marcus Abraham

Há 160 anos, o então Reino da Prússia, que veio a se tornar o principal Estado-membro do Império Alemão, se via às voltas com a necessidade de aumentar os gastos bélicos para fazer frente às guerras que enfrentava.
Tal situação instaurou um “impasse orçamentário” nos anos de 1860-1866, entre o Poder Executivo e o Parlamento, que rejeitava sucessivamente o aumento das despesas.
Sob o comando do chanceler Otto von Bismarck, o conflito político é transferido para a arena jurídica, através da construção dogmática do jurista Paul Laband, do orçamento público como “lei meramente formal”, mitigando o seu caráter de lei material capaz de criar verdadeiras obrigações para o Estado. Esvaziava-se, então, o perfil impositivo do orçamento, ao argumento de tratar-se de mero ato administrativo de autorização de gastos, e validaram-se juridicamente os ideais do princípio monárquico prussiano, garantindo a soberania do monarca autoritário em detrimento do Parlamento.
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Infelizmente, tais premissas, gestadas no século XIX em um panorama bastante distinto, atravessaram o Atlântico e, ainda hoje, configuram as bases do contexto jurídico-orçamentário brasileiro, não obstante o ambiente democrático em que nos encontramos a partir da Constituição de 1988.
<blockquote class="jota-article__eye">Embora ainda haja certas controvérsias doutrinárias, atualmente podemos afirmar que o orçamento público no Brasil possui natureza eminentemente impositiva, com algumas exceções que permitem afastar o caráter de cumprimento obrigatório das despesas planejadas.</blockquote>
Mas antes de tudo, é importante lembrar que desde a sua redação original, até os dias atuais, nunca se viu na Constituição a expressão “autorização” para as verbas orçamentárias, e, sim, a palavra “fixação” da despesa pública. O § 8º do artigo 165 que trata do assunto tem a seguinte redação:
A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Ainda que não fosse suficiente o comando constitucional, cuja literalidade possui como sinônimos os verbos “firmar”, “prender”, “segurar”, “estabilizar”, “imobilizar”, “alicerçar”, “consolidar”, “cimentar” etc., ideias bastante distintas da mera autorização ou faculdade na execução do gasto, tivemos mais recentemente uma série de emendas constitucionais que alteraram o panorama jurídico sobre a impositividade orçamentária.
Primeiro, a Emenda Constitucional nº 86/2015, originária da “PEC do orçamento impositivo”, estabeleceu a execução obrigatória das emendas parlamentares ao orçamento até o limite de 1,2% da receita corrente líquida da União (RCL).
Posteriormente, com o advento da Emenda Constitucional nº 100/2019, que alterou os artigos 165 e 166 da Constituição Federal, tornou-se inequivocamente obrigatória a execução orçamentária, como já vimos em nossa<a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/coluna-fiscal/sobre-a-emenda-constitucional-no-100-a-certeza-da-impositividade-orcamentaria-04072019" target="_blank" rel="noopener noreferrer"> Coluna Fiscal de julho de 2019</a>, ao prever que “a administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade” (§ 10, art. 165).
Em seguida, a Emenda Constitucional nº 102/2019 veio a ser editada para aprimorar o modelo de impositividade orçamentária, ao prever as condições e hipóteses para a execução obrigatória do orçamento público no Brasil: a) devendo-se respeitar as metas fiscais e limites de despesas; b) excetuando-se os casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados; c) aplicando-se, exclusivamente, às despesas primárias discricionárias (§§ 11, 12 e 13, art. 165, CF/1988).
E, mais recentemente, a Emenda Constitucional nº 105/2019 estabeleceu que as emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de transferência especial ou transferência com finalidade definida.
<blockquote class="jota-article__eye">Assim, sobretudo com as Emendas Constitucionais 100/2019 e 102/2019, tornou-se literalmente obrigatória a execução plena do orçamento, e não apenas as provenientes de emendas parlamentares individuais ou de bancada.</blockquote>
O novo § 10 do art. 165 impõe à Administração, sem se limitar às emendas, o dever de executar obrigatoriamente as programações orçamentárias, para garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. Em seguida, o § 11 estabelece as exceções ao orçamento impositivo, a fim de assegurar o equilíbrio fiscal.
A propósito, este último dispositivo constitucional - que restringe a impositividade orçamentária (§ 11, art. 165) - se amolda perfeitamente ao dispositivo denominado de “limitação de empenho”, previsto no artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), para o caso de queda na arrecadação. A referida norma assim prescreve:
Art. 9º. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
Desse modo, fica plenamente autorizado o contingenciamento de gastos, impondo-se o adiamento ou a não realização de parte da programação de despesa prevista na Lei Orçamentária, em função da insuficiência de receitas.
Na realidade, um iminente contingenciamento a ser realizado pelo Poder Executivo se avista muito brevemente. Isso porque diante da crise pela qual o mundo está passando com a epidemia (ou pandemia) do Coronavírus, fato que vem afetando negativamente o mercado global pela desaceleração da produção e do consumo, inequivocamente a economia brasileira será também atingida. Como consequência da redução do consumo, da produção interna e das exportações, haverá uma queda na arrecadação que irá disparar o gatilho da limitação de empenho. Esta queda arrecadatória será ainda maior diante da brusca desvalorização do preço do petróleo, que atingirá em cheio as receitas de royalties.
<blockquote class="jota-article__eye">Fato é que tanto a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal como a doutrina mais moderna de Direito Financeiro já vinham reconhecendo a lei orçamentária como lei material e não mais como mera lei formal de conteúdo de ato administrativo autorizativo de despesas.</blockquote>
Assim, a nosso ver, restam superados os entendimentos que generalizavam e afirmavam ser meramente autorizativo o orçamento público no Brasil.
Mas a antiga visão tradicional parece ainda querer assombrar as relações entre os Poderes em nossa República.
Em recente impasse, Executivo e Legislativo da União dialogam para definir como materializar a feição impositiva do orçamento, sobretudo naquela parte referente às emendas parlamentares. Isso porque, com a impositividade das emendas dos parlamentares, estes teriam a garantia de aplicação anual de rubricas por eles especialmente destinadas a seus eleitorados e regiões de onde são provenientes, sem interferência ou contingenciamentos do Poder Executivo.
O Executivo alega que esta disponibilização rígida de dinheiro público engessaria ainda mais o orçamento da União e reduziria a possibilidade de o Executivo alocar os recursos onde entendesse necessário. Assim, alguns dispositivos da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2020 que contemplavam essa obrigatoriedade de empenho e pagamento das emendas parlamentares foram vetados pelo Presidente da República.
A polêmica refere-se à parcela dos R$ 30 bilhões do orçamento impositivo do Parlamento e três projetos de lei encaminhados àquela casa pelo Poder Executivo, destinados a regulamentar o orçamento impositivo estabelecido na Constituição; a transferência de parte daquele montante para o Governo Federal dispor, reduzindo o valor originalmente destinado para emendas do relator do orçamento de 2020; bem como regras para a ordem de prioridade dos parlamentares na execução de parte das emendas.
Independente de tudo, fato é que cada um dos Poderes deve agir e pautar seus atos em prol do interesse da nação e garantir a capacidade governamental de melhor gerir os recursos destinados à nossa sociedade. Vivemos durante décadas sob a égide da teoria do orçamento autorizativo. Mas, assim como “Roma não foi construída em um único dia”, também as novas versões das relações entre Poderes na realização dos gastos públicos necessitarão de um certo tempo de maturação e acomodação entre nós.

cong

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JOTA

Novas versões das relações entre Poderes na realização dos gastos públicos necessitarão de um certo tempo de maturação

Impasse do orçamento impositivo

Novas versões das relações entre Poderes na realização dos gastos públicos necessitarão de um certo tempo de maturação