Opinião e Análise

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Anderson Ricardo Fogaça

Em setembro de 2026, o Ministério da Saúde submeteu à Conitec proposta para avaliar a incorporação ao Sistema Único de Saúde das chamadas <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/canetas%20emagrecedoras">canetas emagrecedoras</a> para o tratamento da obesidade. A estimativa divulgada pela pasta considera um gasto da ordem de R$ 1,5 bilhão por ano, em cenário de redução dos preços desses medicamentos, enquanto ainda são definidos os critérios clínicos e a população que poderá ser atendida. (1) No mesmo período, demandas judiciais envolvendo medicamentos dessa classe já chegavam ao Poder Judiciário, incluindo decisão que determinou o fornecimento de tirzepatida pelo SUS a paciente com diabetes e obesidade. (2)
O episódio permite observar duas formas distintas de produção da despesa sanitária. Na política pública, a decisão sobre uma nova tecnologia passa pela avaliação de evidências, impacto orçamentário, critérios de acesso e definição das responsabilidades financeiras. Na judicialização, a necessidade de custeio pode surgir de uma decisão proferida em processo individual. É nesse segundo plano que o Tema 1.234 do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/STF">STF</a>, que deu origem à Súmula Vinculante 60, acrescentou uma dimensão financeira ao debate sobre o direito à saúde judicializada. (3)
Ao disciplinar competência, custeio e ressarcimento entre União, Estados e Municípios, o Tema 1.234 do STF aproximou a judicialização do campo do federalismo fiscal. A distribuição do custo produzido pela decisão judicial passa a integrar a análise ao lado da definição do ente responsável pelo cumprimento da prestação, movimento associado à preocupação com o impacto da judicialização da saúde no orçamento dos entes federados.
O federalismo fiscal trata da relação entre competências, receitas, despesas e transferências entre os entes da Federação. A autonomia federativa depende de recursos compatíveis com os encargos atribuídos a cada esfera de governo. Essa correspondência assume maior importância no Sistema Único de Saúde (SUS), cuja execução é descentralizada e financiada por União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A prestação de saúde ocorre em uma rede nacional, enquanto as capacidades fiscais dos entes são distintas e os mecanismos de transferência exercem função de equalização. (4)
A judicialização introduz uma variável própria nessa relação. A despesa pública pode surgir de uma ordem dirigida a determinado ente, embora a política administrativa atribua o financiamento da prestação a outra esfera. O processo individual produz uma alocação inicial do gasto que pode divergir da repartição administrativa de responsabilidades. Quando isso ocorre de forma reiterada, a judicialização interfere na distribuição federativa dos recursos destinados à saúde.
É nesse sentido que se pode falar em federalismo fiscal da judicialização da saúde. A expressão identifica o conjunto de regras destinado a definir como os efeitos financeiros das decisões judiciais serão distribuídos entre os entes federativos.
No Tema 1.234, as demandas relativas a medicamentos não incorporados ao SUS, com registro na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), tramitam na Justiça Federal quando o custo anual do tratamento, calculado com base no Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG) divulgado pela Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED), for igual ou superior a 210 salários mínimos, hipótese em que o custeio cabe integralmente à União. Abaixo desse limite, a competência é da Justiça Estadual. Nas ações cujo valor da causa seja superior a sete e inferior a 210 salários mínimos, a União responde por 65% do custo, ficando os 35% restantes a cargo do Estado, salvo pactuação diversa na Comissão Intergestores Bipartite (CIB). Quando o valor anual do tratamento for igual ou inferior a sete salários mínimos, o custeio cabe integralmente ao Estado, também ressalvada pactuação diversa na CIB. (5)
<a href="https://www.jota.info/produtos/saude?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_saude_q2&amp;utm_id=cta_texto_saude_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_saude&amp;utm_term=cta_texto_saude_meio_materias">Com notícias da Anvisa e da ANS, o JOTA PRO Saúde entrega previsibilidade e transparência para empresas do setor</a>
A distribuição dessas faixas concentra na União os tratamentos de maior custo e nos Estados os de menor valor, preservando à pactuação bipartite eventual participação financeira dos Municípios.
O modelo modifica a lógica que predominava sob a aplicação ampla da responsabilidade solidária. A solidariedade assegurava ao cidadão a possibilidade de exigir a prestação de diferentes entes. O Tema 793 do STF já atribuía ao juiz o dever de direcionar o cumprimento e de determinar o ressarcimento a quem suportasse o ônus financeiro, mas a recomposição dependia de comando judicial caso a caso, sem percentuais predefinidos nem fluxo administrativo uniforme. (6)
O Tema 1.234 procura aproximar o cumprimento da decisão judicial da repartição de responsabilidades existente no SUS. A Portaria GM/MS nº 6.212/2024 levou essa orientação ao plano administrativo ao estabelecer procedimentos para o ressarcimento interfederativo decorrente de ordens judiciais. (7)
A distinção entre alocação financeira ex ante e ex post ajuda a compreender o alcance dessa mudança.
Na execução ordinária do SUS, a distribuição dos encargos deve preceder a despesa e integrar a própria organização da política pública, mediante previsão orçamentária, pactuação federativa e transferências compatíveis com as responsabilidades assumidas. Na judicialização, a obrigação de gasto pode anteceder a definição de quem deverá suportá-la em caráter definitivo. O ressarcimento atua posteriormente sobre uma despesa já realizada e procura restabelecer a correspondência financeira entre os entes.
Essa diferença repercute no planejamento público. O ente que antecipa recursos para cumprir uma decisão sofre impacto imediato em seu orçamento, mesmo quando possui direito ao ressarcimento. Quando o cumprimento ocorre por bloqueio de valores, a despesa sequer percorre o ciclo regular de execução orçamentária, em conflito com a exigência de prévio empenho prevista no art. 60 da Lei nº 4.320/1964. O tempo necessário à recomposição financeira, a regularidade dos repasses e a correta identificação do responsável administrativo influenciam o resultado fiscal.
A previsão jurídica do ressarcimento adquire efetividade quando os fluxos administrativos permitem que os recursos retornem ao ente que suportou a despesa. Esse fluxo começou a operar com as Portarias GM/MS nº 8.046/2025 e nº 10.961/2026 (Anexo III), que autorizaram transferências do Fundo Nacional de Saúde (FNS) aos fundos de saúde dos entes federativos, na modalidade fundo a fundo, para pagamento dos pedidos administrativos de ressarcimento aprovados pelo Ministério da Saúde, após a compensação de valores prevista nos próprios atos. (8) O próprio regime, contudo, condiciona os repasses à disponibilidade orçamentária e fixa prazo de pagamento entre dois e três anos a contar de cada requerimento posterior à sua edição.
A questão financeira também se relaciona à qualidade da política pública. Decisões sobre incorporação, fornecimento e implementação de tecnologias produzem efeitos clínicos, distributivos e orçamentários. A utilização de evidências e a coordenação entre Administração e Judiciário favorecem respostas coerentes com os critérios empregados pelo SUS e reduzem a fragmentação decorrente de decisões individuais. (9) O Tema 1.234 segue essa orientação ao exigir o exame do ato administrativo de não incorporação e da negativa de fornecimento, situando a atuação judicial no campo do controle da política pública.
A disciplina dos medicamentos oncológicos mostra como o Tema 1.234 procura aproximar a competência judicial das responsabilidades definidas no SUS. Após a Portaria GM/MS nº 8.477/2025, que instituiu o Componente da Assistência Farmacêutica em Oncologia (AF-Onco) (10), o STF homologou, em fevereiro de 2026, novo acordo. Para os medicamentos oncológicos não incorporados, manteve-se o critério econômico, com competência da Justiça Federal quando o valor superar 210 salários mínimos. Para os medicamentos incorporados, a competência passou a acompanhar a modalidade de aquisição. Os medicamentos do Grupo 1A, de aquisição centralizada pelo Ministério da Saúde, submetem as respectivas demandas à Justiça Federal. Os do Grupo 1B, sujeitos à negociação nacional ou à aquisição descentralizada, permanecem na Justiça Estadual. (11)
O acordo manteve ainda o ressarcimento federal de 80% aos Estados e Municípios nas hipóteses abrangidas pela regra transitória e consolidou o repasse fundo a fundo como mecanismo de recomposição financeira. A mudança aproxima a competência judicial da responsabilidade administrativa previamente definida no SUS e reduz a necessidade de novos processos destinados apenas ao ressarcimento entre os entes federativos.
O federalismo fiscal da judicialização cumpre função corretiva ao disciplinar a alocação ex post da despesa. A evolução do sistema depende do fortalecimento da alocação ex ante, com financiamento previamente pactuado, transferências regulares e acesso administrativo capaz de atender as prestações reconhecidas pelo sistema público.
Quanto maior a capacidade de organizar previamente responsabilidades e recursos, menor será a necessidade de utilizar o processo judicial como mecanismo de distribuição do custo da política pública de saúde.
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Referências
(1) BRASIL. Ministério da Saúde. Ministério da Saúde protocola na Conitec pedido de análise para incorporação de canetas emagrecedoras no SUS. 24 set. 2026; Canetas emagrecedoras podem chegar ao SUS com até 90% de desconto. 28 set. 2026.
(2) MORI, Letícia. Juíza de São Paulo manda SUS fornecer Mounjaro a paciente com diabetes. JOTA, 4 set. 2026.
(3) BRASIL. STF. RE 1.366.243, Tema 1.234, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 16 set. 2024; alterações homologadas em 19 fev. 2026.
(4) CONTI, José Maurício. Federalismo fiscal e fundos de participação. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2001.
(5) O Tema 1.234 usa “valor da causa” para a faixa de 7 a 210 salários mínimos; a Portaria GM/MS nº 6.212/2024 adota “valor anual do tratamento” (art. 9º, II) e atribui aos Estados o custeio até 7 salários mínimos, salvo pactuação diversa na CIB (art. 21).
(6) BRASIL. STF. RE 855.178, Tema 793, red. p/ acórdão Min. Edson Fachin, j. 23 maio 2019.
(7) BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria GM/MS nº 6.212/2024.
(8) BRASIL. Ministério da Saúde. Portarias GM/MS nº 8.046/2025 e nº 10.961/2026, Anexo III.
(9) FOGAÇA, Anderson Ricardo; ROBL FILHO, Ilton; KANAYAMA, Rodrigo. Políticas públicas baseadas em evidências na saúde pública e análise da judicialização. Cadernos de Dereito Actual, n. 22, 2023. DOI 10.5281/zenodo.10156368.
(10) BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria GM/MS nº 8.477/2025.
(11) GOTLIB, Jéssica. Tema 1234: judicialização de oncológicos passa a ser igual à dos demais medicamentos. JOTA, 20 fev. 2026.
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