Opinião e Análise

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Marcus Abraham

Em meio ao atual noticiário repleto de questões fiscais sensíveis e controversas, tais como a proposta de emenda à Constituição para parcelamento do pagamento dos precatórios, o questionamento de eventual redução dos repasses financeiros para estados e municípios com as modificações constantes do projeto de reforma da legislação do Imposto de Renda, ou o respeito ao teto de gastos na implementação de um novo programa social/assistencial (nova versão para o “Bolsa Família” intitulado “Auxílio Brasil”), um assunto tem despontado com relevância nos debates: as emendas parlamentares.
Dentro da proposta da nossa Coluna Fiscal de ser um espaço eminentemente acadêmico e didático em temas de Direito Financeiro, e sem apresentar qualquer viés político, pretendemos adentrar nesta temática realizando uma abordagem instrutiva para fins de futuras reflexões pelo próprio leitor.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=Banner%20site&amp;utm_medium=Artigos&amp;utm_campaign=CTA_Poder_materias"><img class="size-medium wp-image-292717 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-poder.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>A partir da Constituição Federal de 1988, a participação do Poder Legislativo passou a ser determinante na elaboração do orçamento público ao lado do Poder Executivo, conferindo maior legitimidade e efetividade ao processo democrático nas finanças públicas brasileiras.
Como se sabe, a elaboração do orçamento público é de iniciativa do Poder Executivo, sendo os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais sempre encaminhados ao Legislativo para apreciação pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum (art. 166, caput, CF/1988).
Após encaminhar os projetos de leis orçamentárias no prazo legal, é permitido ao presidente da República enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta (§ 5º, art. 166, CF/1988).
Em seguida, a competência para dar seguimento à criação das leis orçamentárias passa a ser do Poder Legislativo. A apreciação dos projetos ficará a cargo da Comissão Mista permanente de Senadores e Deputados a que alude o § 1º do art. 166 da Constituição. É a concretização da participação popular no orçamento, através dos seus representantes eleitos.
É importante lembrar que este modelo procedimental orçamentário federal deve ser seguido por estados, DF e municípios a partir da aplicação do princípio da simetria constitucional. Portanto, a Casa Legislativa de todo ente federativo deverá apreciar e transformar em lei ordinária as propostas orçamentárias que lhes são apresentadas, sendo possível, dentro das condições e limites legais, apresentar propostas de alteração no respectivo texto (as ditas “emendas parlamentares”).
Durante a análise e apreciação dos projetos, será possível aos congressistas oferecerem emendas aos projetos de leis orçamentárias, que serão apresentadas na Comissão mista, a qual sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional (§ 2º do art. 166, CF/1988).
<blockquote class="jota-article__eye">A emenda parlamentar, que pode ser apresentada individual ou coletivamente (comissões ou bancadas), é meio pelo qual os parlamentares podem intervir em projetos de lei que não foram de sua autoria, incluindo, alterando ou suprimindo proposições.</blockquote>
As emendas parlamentares podem ser classificadas da seguinte maneira:
I – quanto ao autor: a) emenda individual: apresentada por qualquer parlamentar individualmente (81 senadores e 513 deputados federais), no limite de até 25 emendas no seu mandato; b) emenda coletiva: apresentada por bancadas estaduais, de interesse de cada unidade da federação, ou por comissões permanentes, de caráter institucional e de interesse nacional; c) emenda de relator: apresentada para corrigir erros e omissões de ordem técnica ou legal; recompor, total ou parcialmente, dotações canceladas, limitada a recomposição ao montante originalmente proposto no projeto; atender às especificações dos Pareceres Preliminares.
II – quanto ao objeto: a) emenda à receita: é a que tem por finalidade alteração da estimativa da receita, devido a sua reestimativa por variações positivas ou negativas, ou por renúncia de receitas; b) emenda à despesa: pode ser de remanejamento, que propõe acréscimo ou inclusão de dotações com a anulação equivalente de outras dotações; de apropriação, que propõe acréscimo ou inclusão de dotações com a anulação equivalente de recursos integrantes da Reserva de Recursos ou outras dotações definidas no Parecer Preliminar; ou de cancelamento, que propõe a redução de dotações constantes do projeto; c) emenda ao texto: pode ser aditiva, que acrescenta proposta; modificativa, que altera proposta existente; supressiva, que exclui uma proposta; substitutiva, que substitui proposta principal por outra.
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para estados, municípios e Distrito Federal; ou III – sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei (§ 3º do art. 166, CF/1988).
A Emenda Constitucional nº 86/2015 passou a prever, no art. 165, § 9º, CF/1988, que as emendas parlamentares individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. Tais emendas passaram a ser de execução obrigatória (impositivas), nos termos do art. 165, § 11, CF/1988.
Por sua vez, quanto às emendas de bancadas estaduais, também se tornaram obrigatórias no montante de até 1% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme o art. 165, § 12, CF/1988 (Emenda Constitucional nº 100/2019).
A Emenda Constitucional nº 105/2019 acrescentou o art. 166-A à Constituição Federal, para autorizar que as emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual possam alocar recursos a estados, ao Distrito Federal e a municípios por meio de transferência especial ou transferência com finalidade definida.
Merece, ainda, ser citado um novo conteúdo que foi acrescido às “Emendas do Relator-Geral” (também chamadas de “Emendas RP 9” – Identificador de Resultado Primário 9), inserido pela Lei nº 13.898/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias federal de 2020) e repetido na Lei nº 14.116/2020 (LDO de 2021), constando também do art. 7º, § 4º, II, “c”, item 4, PLN nº 3/2021 (projeto de LDO para 2022), cujo texto autoriza a inclusão de novas despesas primárias discricionárias a serem indicadas exclusivamente pelo relator-geral do orçamento ao prever, literalmente, a existência de:
“despesa discricionária decorrente de programações incluídas ou acrescidas por emendas: de relator-geral do projeto de lei orçamentária anual que promovam alterações em programações constantes do projeto de lei orçamentária ou inclusão de novas (...)”.
Por meio de tais emendas, o relator-geral pode livremente indicar órgãos e entidades federais em que serão investidos bilhões de reais. Após isto, parlamentares podem apontar aos órgãos e entidades contemplados onde gostariam de ver tais recursos empregados. A decisão final de atender ou não a pedidos de certos parlamentares em detrimento de outros fica nas mãos destes órgãos e entidades, os quais são integrantes do Poder Executivo.
Justamente pela possibilidade que se abre, em tese, de o Executivo favorecer apenas alguns parlamentares na distribuição das emendas do relator-geral, esta espécie de despesa apresentada pelo relator-geral do orçamento ao projeto de lei orçamentária anual tem sofrido críticas quanto à sua legitimidade e transparência, sobretudo por configurar um poder financeiro livre e amplo, e ao mesmo tempo concentrado nas mãos de um único parlamentar.
Dando-se seguimento à tramitação, encerradas as análises, emitido o parecer pela Comissão Mista, os projetos de leis orçamentárias serão votados pelo Plenário do Congresso Nacional. Aprovado pelo Poder Legislativo, o projeto será encaminhado ao pwresidente da República para a respectiva sanção presidencial, promulgação e publicação no Diário Oficial.
É possível, entretanto, que o presidente da República vete – total ou parcialmente – a proposta orçamentária. Neste caso, o projeto será devolvido ao Congresso Nacional, no prazo de 15 dias, com a comunicação das razões do veto, para ser analisado e votado no Legislativo no prazo de 30 dias. Se o veto for rejeitado, será devolvido ao presidente da República para promulgação final. Se o veto for mantido, o projeto será promulgado pelo chefe do Executivo sem a parte que foi vetada.
A dinâmicas das emendas, bem como os diversos interesses em jogo, indicam-nos que o orçamento público – por suas três leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) – não pode ser apenas um campo de batalha. Deve ser configurado sobretudo como instrumento fundamental do Estado Democrático de Direito para dar efetividade às previsões constitucionais e materializar os direitos fundamentais e sociais. Para tanto, os Poderes Executivos e Legislativo devem estar alinhados e despidos de meros interesses próprios em prol do interesse público e do bem-estar do cidadão.
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Congresso

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JOTA

Orçamento público deve ser configurado como instrumento para materializar direitos fundamentais

Entendendo as emendas parlamentares orçamentárias

Orçamento público deve ser configurado como instrumento para materializar direitos fundamentais