Opinião e Análise

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Marcus Abraham

A <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc109.htm">Emenda Constitucional nº 109</a>, de 15 de março de 2021, dentre inúmeros assuntos relacionados às finanças públicas — tratando-se, portanto, de mais uma ampla alteração constitucional em matéria de Direito Financeiro — trouxe uma importante exigência no plano da busca pela eficiência na realização dos gastos públicos: a necessidade de avaliação das políticas públicas.
Originária da PEC 186/2019, conhecida como PEC Emergencial, a proposta objetivava introduzir medidas — permanentes e emergenciais — para a recuperação do equilíbrio fiscal e da sustentabilidade das finanças públicas em momento “pós-pandemia”, contemplando amplitude temática e complexidade normativa. Dentre os temas por ela tratados, destaca-se, em primeiro lugar, a instituição de mecanismos de ajuste fiscal, caso, para a União, as operações de crédito excedam à despesa de capital ou, para estados e municípios, as despesas correntes superem 95% das receitas correntes.
Prevê também que lei complementar disporá sobre a sustentabilidade da dívida pública, limites para despesas e medidas de ajuste. Modifica as medidas para cumprimento dos limites de despesa com pessoal previstos em lei complementar. Veda que lei ou ato autorize pagamento retroativo de despesa com pessoal. Suspende a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ipca">correção pelo IPCA</a> do limite às emendas individuais ao projeto de lei orçamentária, aplicável durante o Novo Regime Fiscal, enquanto vigentes as medidas de ajuste. Determina a reavaliação periódica dos benefícios tributários, creditícios e financeiros. Veda, a partir de 2026, a ampliação de benefícios tributários, caso estes ultrapassem 2% do PIB. Determina a restituição ao Tesouro do saldo financeiro de recursos orçamentários transferidos aos Poderes Legislativo e Judiciário. Condiciona os Poderes Legislativo e Judiciário ao mesmo percentual de limitação de empenho que tenha sido aplicado no Poder Executivo.
No entanto, um assunto “estranho” ao projeto original da PEC ganhou presença ao longo da sua tramitação. Refiro-me, sobretudo, ao novo § 16 introduzido ao artigo 37 da Constituição Federal de 1988, cujo caput impõe à administração pública em todos os níveis federativos a observância de princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O novo dispositivo constitucional (§ 16, art. 37) estabelece que:
<blockquote class="jota-article__citation" style="padding-left: 60px;">“Os órgãos e entidades da administração pública, individual ou conjuntamente, devem realizar avaliação das políticas públicas, inclusive com divulgação do objeto a ser avaliado e dos resultados alcançados, na forma da lei".</blockquote>
Em complemento ao dispositivo citado, o constituinte derivado também inseriu outro § 16, mas desta vez ao artigo 165, ao prescrever que:
<blockquote class="jota-article__citation" style="padding-left: 60px;">“As leis de que trata este artigo devem observar, no que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas previstos no § 16 do art. 37 desta <a href="https://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988">Constituição</a>”.</blockquote>
Podemos dizer que se consideram políticas públicas o conjunto de programas, ações e atividades desenvolvidas, individual ou conjuntamente, pelos entes federativos do Estado brasileiro, no sentido de assegurar a realização de direitos relevantes e fundamentais — sobretudo aqueles constitucionalmente previstos e assegurados, tais como saúde, educação, habitação, saneamento básico, segurança pública, meio ambiente, entre outros —, destinados a atender, primordialmente, aqueles que se encontrem em situação menos afortunada na sociedade, assim como para estimular práticas e criar um ambiente que propicie o desenvolvimento da nação, tanto social quanto economicamente.
As políticas públicas devem ser planejadas e implementadas a partir da integração entre planos, programas, ações e atividades. Os planos estabelecem diretrizes, prioridades e objetivos gerais a serem alcançados em determinados períodos. Os programas estatuem, por sua vez, objetivos gerais e específicos focados em determinado tema. As ações visam ao alcance de determinado objetivo estabelecido pelo programa, e a atividade, por sua vez, visa dar concretude à ação.
Porém, para além do imprescindível planejamento, as políticas públicas devem ser avaliadas, tanto em momento anterior a sua realização (ex ante), como em ocasião posterior (ex post), a fim de que se possa aferir se o resultado com elas obtido se coaduna com aquele originalmente pretendido. Mas infelizmente esta não é a realidade que encontramos em nosso país quando se trata de aferição de resultados de políticas públicas.
A esse respeito, Edilberto Pontes Lima (in Revista IBDAFT, jul./dez. 2020, p. 316) destaca que “a crítica de que políticas são mal elaboradas e mal implementadas é frequente. De fato, a prática de avaliação antes da decisão sobre qualquer política é muito precária e, quando implementada, em muitos poucos casos as políticas são analisadas para verificar custos e benefícios e definir por sua continuidade ou não. Prevalece a cultura do impressionismo, da improvisação, das boas intenções (nem sempre, de fato) sem respaldo em investigações técnicas metodologicamente bem definidas”.
Se até então a avaliação das políticas públicas no Brasil se encontrava na Constituição Federal apenas de maneira implícita, dentro do ideal do princípio da eficiência, agora a temos a partir de dois comandos expressos: o primeiro, dirigido diretamente ao gestor público (§ 16, art. 37); o segundo, para vincular o conteúdo das leis orçamentárias aos resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas (§ 16, art. 165).
Entendemos que a parte final do § 16, art. 37, que traz em seu texto a locução “na forma da lei”, não implica qualquer forma de limitação à eficácia imediata do novo preceito constitucional. Penso que tal lei específica deverá ser editada para fins de estabelecer parâmetros para o procedimento de avaliação de políticas públicas, de modo que haja uma metodologia e uniformidade a ser seguida por toda a administração pública.
E quem sabe se tal lei regulamentadora dos parâmetros para a avaliação das políticas públicas possa ser considerada a tão esperada “Lei de Responsabilidade Social”?
Não se pode deixar de mencionar que a preocupação com a avaliação das políticas públicas não é um tema novo. Há muito vem sendo explorado. Não à toa, no ano de 2018, o governo federal editou um manual em dois volumes intitulados: i) “Avaliação de Políticas Públicas: guia prático de análise ex ante”; ii) Avaliação de Políticas Públicas: guia prático de análise ex post”.
O primeiro (ex ante), direcionado à avaliação de políticas públicas em momento anterior, visa orientar a decisão para que ela recaia sobre a alternativa mais efetiva, eficaz e eficiente. Visa direcionar ações para a busca de resultados para a sociedade, encontrando soluções tempestivas e inovadoras para lidar com a limitação de recursos e com as mudanças de prioridades, e para avaliar as propostas de criação, expansão ou aperfeiçoamento de políticas públicas e de concessão de incentivos fiscais — aferindo, sempre que possível, seus custos e benefícios.
O segundo (ex post) é um instrumento relevante para a tomada de decisões ao longo da execução da política — dizendo ao gestor o que aprimorar e, em alguns casos, como fazê-lo —, bem como está voltado a melhorar a alocação de recursos entre as diferentes políticas públicas setoriais. Cumpre a importante função de levantar evidências sobre o desempenho da política, indicando se os recursos públicos estão sendo aplicados em consonância com os parâmetros de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade.
Outro marco importante a nível federal foi a criação do Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP), instituído pelo <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/d9834.htm">Decreto nº 9.834/2019</a>, instituição de natureza consultiva, que tem como finalidade avaliar uma lista de políticas públicas previamente selecionadas financiadas por gastos diretos ou por política de subsídios. Ao avaliar as políticas selecionadas anualmente a partir de Programas Finalísticos do Plano Plurianual Anual, tem-se a integração do ciclo orçamentário por meio da conexão entre a avaliação e o planejamento. Ademais, os resultados das avaliações e de suas recomendações darão informações e suporte ao restante do ciclo orçamentário, ou seja, ao controle e à execução financeira e orçamentária.
Independentemente das medidas citadas, adotadas a nível federal, penso que ao vincular a avaliação das políticas públicas ao orçamento público, consolida-se a possibilidade dos tribunais de contas de todo o país exercerem esta importante função.
Quando falamos de avaliação de políticas públicas estamos, na realidade, discutindo os meios e instrumentos para que se possa aprimorar a qualidade do gasto público. E, ao vincular os resultados dessas avaliações às alocações orçamentárias, passaremos a ter um orçamento público realista e dotado de efetividade, cumprindo o seu verdadeiro e republicano papel para o desenvolvimento do país.

Pôr do sol na Praça dos Três Poderes

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JOTA

Teremos um orçamento realista e efetivo ao vincular os resultados dessas avaliações às alocações orçamentárias

Emenda Constitucional 109/21 e a avaliação das políticas públicas

EC tornou explícita a necessidade de avaliação das políticas públicas no Brasil. Clique aqui para saber mais.