Opinião e Análise

Marcus Abraham

Há cerca de cinco anos escrevi aqui na Coluna Fiscal sobre a simbiótica relação do Direito Financeiro com o Direito Tributário quando da comemoração pelos 50 anos do Código Tributário Nacional. Passado esse tempo – e com algumas novidades despontando no cenário jurídico quanto ao Direito Financeiro –, resolvo agora revisitar o assunto devido à certeza, cada vez maior, de que não podemos segregá-los e encará-los individualmente.
O Direito Financeiro e o Direito Tributário são disciplinas que se complementam para a consecução de um único objetivo: estabelecer normas jurídicas a fim de prover e gerir recursos financeiros suficientes para satisfazer as necessidades públicas e garantir a materialização dos direitos fundamentais assegurados pela Constituição. Por isso, afirmei no passado que são “duas faces de uma mesma moeda”. Uma moeda muito valiosa, inestimável até.
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O Direito Financeiro é o ramo do Direito Público destinado a disciplinar a atividade financeira do Estado, ou seja, é o conjunto de normas que regula o relacionamento do Estado com o cidadão para arrecadar, gerir e aplicar os recursos financeiros, de acordo com o interesse público. Esta área do Direito possui dois destinatários: um destinatário direto, que é o administrador público que exercerá o seu múnus segundo suas normas; e um destinatário indireto, que é a própria sociedade e o cidadão individualmente, que se beneficiam dos resultados dele derivados.
Além de o Direito Financeiro englobar tradicionalmente o Direito Tributário (por este tratar de uma dentre várias espécies de receitas públicas), estende-se por um espectro bem mais amplo: versa também sobre o Direito Patrimonial Público, que disciplina a utilização dos bens do Estado como fonte de receitas; sobre o Direito do Crédito Público, que regula a emissão dos títulos públicos e a captação de empréstimos no mercado de capitais; sobre o Direito da Dívida Pública, que disciplina o empenho até o pagamento das obrigações do Estado; sobre o Direito Orçamentário, que traz as regras para a elaboração dos orçamentos; e, finalmente, sobre o Direito das Prestações Financeiras, que regula as transferências de recursos do Tesouro Nacional, como as subvenções a governos e a particulares, as participações no produto da arrecadação e os incentivos fiscais.
Por sua vez, o Direito Tributário é considerado atualmente um ramo dotado de considerável autonomia em relação ao Direito Financeiro, responsável por disciplinar todos os aspectos relativos à receita pública originária dos tributos. Esta última é apenas uma das inúmeras fontes de financiamento do Estado reguladas pelo Direito Financeiro, já que existem outras fontes de receitas públicas, tais como aquelas originárias do próprio patrimônio estatal, da exploração de petróleo e de energia elétrica, do recebimento de heranças e legados, do pagamento de multas e também aquelas que se originam do crédito público, que, hoje em dia, possuem capital importância no “bolo” financeiro.
A grande função do Direito Tributário é estabelecer normas contendo direitos e deveres para o Estado e para o cidadão na relação jurídico-tributária, caracterizada por ser, em regra, conflituosa. De um lado, limita a atuação estatal garantindo e preservando os direitos do cidadão-contribuinte, sobretudo aqueles direitos que encarnam os valores de igualdade, liberdade e segurança jurídica na tributação. De outro, impõe as regras para que este mesmo cidadão-contribuinte cumpra o seu dever fundamental de pagar tributos, espontânea ou coercitivamente.
Fernando Facury Scaff, tomando de empréstimo a bela metáfora construída por Nelson Saldanha (na obra “O Jardim e a Praça”, 1986), poeticamente dualizou o público e o privado, denominando o lado privado da vida de “jardim” e o lado público de “praça”, comparando as relações existentes entre o Direito Financeiro e o Tributário.
Afirma que o Direito Tributário representa o jardim, o que se esconde no recôndito da casa, no bolso das pessoas, nas contas correntes, na contabilidade das empresas; e o Direito Financeiro corresponderia à praça, onde se debatem as questões públicas, onde o orçamento público é discutido e votado, onde a Lei de Responsabilidade Fiscal limita os gastos a serem efetuados em itens orçamentários que, muitas vezes, necessitam de maior investimento público. As questões financeiras são de Estado, colocadas a público; as tributárias dizem respeito aos financiadores destes gastos (Scaff, Fernando Facury, in Revista do Instituto de Hermenêutica, ano 1, n. 4, 2006).
A discussão sobre a autonomia e a distinção entre Ciência das Finanças, Direito Financeiro e Direito Tributário não assumiu aspectos somente teóricos. No próprio percurso histórico de implantação dos cursos de Direito no Brasil, tal debate apresentou reflexos concretos na elaboração do currículo das faculdades.
Ainda no alvorecer da República, a matéria “Ciência das Finanças” foi inserida no currículo dos cursos de Direito nacionais (juntamente com a “contabilidade do Estado”), por meio do art. 5º do Decreto do Governo Provisório nº 1.232-H, que aprovava o regulamento das Instituições de Ensino Jurídico no Brasil.
Em 1895, adveio a Lei nº 314, que reorganizou o ensino das Faculdades de Direito e confirmou, no 3º ano, a disciplina “Ciência das finanças e contabilidade do Estado” como continuação de “Economia Política”, que era lecionada no 2º ano. Em 1962, por meio do Parecer nº 215 do então Conselho Federal de Educação, a disciplina assume o nome atual, “Direito Financeiro e Finanças”, como integrante do currículo mínimo dos cursos de Direito. Com a Resolução nº 3, de 25 de fevereiro de 1972, o Conselho Federal de Educação introduz nova alteração, sendo agora a matéria “Ciência das Finanças e Direito Financeiro (Tributário e Fiscal)” uma disciplina meramente optativa, ou seja, cuja oferta não era obrigatória.
Em 1994, o Direito Tributário é separado do Direito Financeiro, passando a ser uma matéria obrigatória (matéria profissionalizante), isto é, componente do currículo mínimo do curso de Direito. Em 29 de setembro de 2004, a Resolução nº 4 do Conselho Nacional de Educação (Câmara de Educação Superior) ‒ que veicula as diretrizes curriculares atuais da graduação em Direito em todo o país ‒ manteve o Direito Tributário, em seu art. 5º, inciso II, como matéria integrante do Eixo de Formação Profissional obrigatório, mas deixou de incluir o Direito Financeiro propriamente dito como disciplina obrigatória. O mesmo se repetiu no texto da Resolução CNE/CES nº 05/2018.
Não obstante, recentemente vimos a reascensão do Direito Financeiro com a alteração do artigo 5º da referida Resolução nº 05/2018 pela Resolução nº 2/2021 do Conselho Nacional de Educação do Ministério da Educação (Diário Oficial da União, Brasília, 23 de abril de 2021, Seção 1, p. 116), para incluir o Direito Financeiro como conteúdo e disciplina obrigatória nos cursos de Direito no Brasil. Em breve, deverá figurar também como matéria no Exame Nacional da OAB.
Hoje, ambos – Direito Financeiro e Direito Tributário – são matérias de conteúdo essencial e disciplinas obrigatórias em todas as faculdades de Direito de nosso país.
Mais que isso: depois de um extenso período em que o pêndulo tendeu apenas para o lado do Direito Tributário, observamos que o Direito Financeiro – visto pouco tempo atrás como o “patinho feio” da dupla – tem angariado cada vez mais proeminência nas falas de Presidentes, Ministros, parlamentares, âncoras de telejornais e mesmo de comentaristas políticos nas redes sociais. Tal qual os pratos da balança de Têmis, deusa grega que personifica a Justiça, é de se desejar que estes irmãos de longa data alcancem um equilíbrio cada vez mais harmonioso no panteão da opinião pública nacional.
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JOTA

A simbiótica relação do Direito Financeiro com o Direito Tributário

Duas disciplinas, um objetivo

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