Opinião e Análise

Marcus Abraham

O ano de 2015 foi especialmente importante para o Direito Financeiro. Isto se deveu, infelizmente, às intempéries enfrentadas pelo Brasil nas finanças públicas. Mas, se há um lado positivo a considerar, este reside no fato de que o Direito Financeiro ganhou destaque diuturno nos noticiários e suas normas passaram a ser percebidas por toda a sociedade brasileira com a devida e merecida importância.
Ouso parafrasear Pietro Calamandrei (na obra “Eles, os Juízes, Vistos pelos Advogados”), para dizer que o Direito Financeiro, assim como qualquer ramo do direito, enquanto ninguém o perturba e o contraria, nos rodeia, invisível e impalpável como o ar que respiramos, inadvertido como a saúde, cujo valor só compreendemos quando percebemos tê-la perdido.
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Lamentavelmente, a saúde financeira brasileira nos três níveis federativos acabou debilitada no ano que passou, e somente então se percebeu a importância do respeito às regras fiscais do nosso ordenamento jurídico.
Um dos eventos fiscais mais questionados e marcantes de 2015 foi o não cumprimento das metas fiscais fixadas na LDO devido ao desequilíbrio fiscal motivado pelos excessos de renúncia de receitas (sem as respectivas compensações) e pelo descontrole dos gastos públicos. Os críticos destacavam que, em vez de se reconhecer o não atingimento da meta de superávit estabelecida na LDO e implementar as medidas necessárias para uma reorganização financeira, preferiu-se adotar o caminho mais cômodo: alterar a lei, e simplesmente suprimir a meta, fazendo tabula rasa da Lei de Responsabilidade Fiscal.
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O fato é que esta trajetória de descumprimento das metas fiscais já se iniciara no final de 2014, com a redução realizada pela Lei nº 13.053/14 da meta de superávit primário fixada na LDO/2014. O mesmo ocorreu com a LDO/2015, que inicialmente previa um superávit primário de R$ 55 bilhões, mas acabou sendo alterada pela Lei nº 13.199/15, para permitir um déficit de R$ 120 bilhões. Inegavelmente, o resultado foi terrível para as finanças públicas, já que ocasionou o rebaixamento do país e a perda do seu grau de investimento.
Já para o ano de 2016, a respectiva LDO, recém-aprovada pela Lei nº 13.242/2015, prevê uma meta de superávit primário de 0,5% do Produto Interno Bruto (PIB), equivalente a R$ 30,5 bilhões, sendo R$ 24 bilhões para União e R$ 6,5 bilhões para Estados e Municípios. A censura que se faz, todavia, é a de que, para tanto, foi prevista uma receita de R$ 10 bilhões de um tributo equivalente à extinta CPMF, o qual sequer foi aprovado. Espera-se que não estejamos diante da volta dos orçamentos irreais, meras peças de ficção.
Outro acontecimento fiscal relevante de 2015 foi o julgamento pelo TCU das contas da Presidência da República, com a opinião final pela sua rejeição. Infelizmente, no mesmo ano em que se comemoravam os 15 anos de vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal e os 800 anos da Magna Carta (um dos primeiros diplomas de limitação fiscal ao governante na História ocidental), assistimos ao Tribunal de Contas da União apontar e julgar inúmeras irregularidades e infrações às leis financeiras cometidas pelo Governo Central, que atingiam os pilares de sustentação da LRF: planejamento, transparência e gestão fiscal responsável.
Dentre estas irregularidades, encontravam-se as tão faladas “pedaladas fiscais”, procedimento que atrasava os repasses financeiros do Governo aos bancos públicos para o pagamento de benefícios sociais, em afronta ao artigo 36 da LRF, que proíbe operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo. A infração originou-se dos adiantamentos concedidos para a União pela Caixa Econômica Federal para cobertura dos programas Bolsa Família, Seguro Desemprego e Abono Salarial, dos adiantamentos concedidos pelo BNDES para a cobertura do Programa de Sustentação do Investimento, e dos adiantamentos concedidos pelo FGTS às despesas do Programa Minha Casa, Minha Vida.
Felizmente, as “pedaladas fiscais” foram quitadas no final de 2015 (em 30 de dezembro). Reconhecendo o entendimento perfilhado pelo TCU, a União pagou R$ 72,375 bilhões em passivos junto a bancos públicos e ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). Do total, R$ 55,572 bilhões se referem aos passivos de 2014 e R$ 16,803 bilhões a obrigações de 2015. Ao que parece, não irão mais pedalar, ao menos fiscalmente.
Importante marco fiscal do ano que findou - sob aplauso de muitos e alvo de críticas por parte de outros - foi a promulgação da Emenda Constitucional nº 86/2015, derivada da “PEC do Orçamento Impositivo”, a qual estabelece que 1,2% das receitas correntes líquidas da União serão de execução obrigatória pelas emendas parlamentares, sendo 50% deste valor destinado à saúde. Através dessa Emenda à Constituição, insere-se na já complexa equação do jogo democrático do modelo presidencialista de coalizão uma nova variável na relação orçamentária entre os Poderes Executivo e Legislativo.
De toda forma, espera-se que o interesse público nacional se sobreponha aos interesses individuais, políticos ou partidários e as emendas parlamentares individuais não prevaleçam em detrimento de programas regionais ou nacionais ou mesmo afetem o imprescindível equilíbrio fiscal.
Não obstante essa vinculação parcial do orçamento para as emendas parlamentares, lamentavelmente o Congresso Nacional não superou suas divergências e ainda não aprovou o Projeto de Lei nº 06/2015-CN, que trata da Lei do Plano Plurianual para o quadriênio 2016-2019, apesar de a Constituição estabelecer que a vigência do PPA se dê a partir de 1º de janeiro.
Também estamos ainda sem a Lei Orçamentária Anual para o corrente ano, aguardando-se a sua sanção, já que o Projeto de Lei nº 07/2015-CN foi aprovado no Congresso Nacional desde 17/12/15. É importante lembrar que a Constituição determina que o orçamento anual tenha vigência a partir do primeiro dia de cada ano, pois sem lei orçamentária não é possível gastar, já que é vedada a realização de qualquer despesa não prevista em lei, proibição essa inclusive presente no Código Penal (art. 359-D).
A partir de uma interpretação jurídica "duvidosa" de que, na falta de uma lei orçamentária aprovada tempestivamente, pode-se prorrogar a anterior ou executar provisoriamente o seu projeto de lei na proporção de 1/12 avos, desde que isto esteja previsto na LDO, a aprovação do orçamento tem ocorrido recorrentemente nos meses de fevereiro, março ou abril. Até já houve ano (1994) em que a aprovação se deu apenas em novembro!
Nos EUA, o mesmo "jeitinho" não ocorre. A legalidade orçamentária é levada a sério e, na falta de lei orçamentária e de consenso com o Congresso, nem um centavo é gasto e o Governo implementa o "Shutdown", com a paralisação temporária de serviços públicos secundários - que não chega a passar de três semanas - até que venha a edição de lei autorizando gastos.
Não se trata de uma mera formalidade ou rigorismo técnico, mas sim do mínimo respeito às leis e ao comando constitucional e da deferência aos princípios republicano e democrático. Mas, enfim, quem perde com o atraso e a improvisação orçamentária? Ora, é a sociedade a mais prejudicada. Com um orçamento público improvisado - sem LOA e nem PPA -, não se consegue levar adiante as políticas públicas estabelecidas, os planos e programas sociais ou os investimentos públicos necessários. A incerteza e a instabilidade financeira só agravam a situação fiscal, que já é de déficit e de desequilíbrio.
A propósito, em relação à dívida pública, o ano que passou foi caracterizado pela sua crescente elevação, sobretudo com aumento dos juros e encargos, devido à ampliação dos gastos e queda na arrecadação. Tal situação ensejou a volta dos debates sobre a teoria da “dominância fiscal”, em que a emissão de títulos públicos acaba sendo a primeira alternativa para fechar as contas, e faz o ajuste fiscal superar a política monetária como melhor - e talvez único - instrumento para controlar a inflação.
Mas não foram apenas os Poderes Executivo e Legislativo os protagonistas na seara do Direito Financeiro no ano passado. Merece também destaque o Poder Judiciário, já que, em agosto de 2015, por unanimidade, o Plenário do STF decidiu, no julgamento do RE 592.581, que o Poder Executivo, ao exercer o seu múnus, não pode ignorar os preceitos da Constituição sob o argumento das limitações orçamentárias e da reserva do possível.
Neste importante precedente, o STF afastou categoricamente os tradicionais - e abusivamente repetidos - argumentos da reserva do possível e da violação ao princípio da separação de poderes como justificativa para não cumprimento de direitos constitucionalmente afiançados relacionados à dignidade humana. Concluíram os Ministros que o Poder Judiciário pode impor à Administração Pública a obrigação de realizar obras de reforma e melhorias em presídios para garantir a dignidade da pessoa humana e o respeito à integridade física e moral do preso, como forma de preservar a integridade dos detentos.
Enfim, a expectativa é de que o ano de 2016 seja de desafios e de consolidação do ordenamento jurídico-fiscal como importante instrumento de desenvolvimento social e econômico. Temas como aprovação da Desvinculação das Receitas da União (DRU), retorno da cobrança da CPFM, legalização dos jogos de azar como nova fonte de arrecadação, reformas tributária e previdenciária, ajuste fiscal, impeachment por afronta à lei orçamentária, dentre outros assuntos do Direito Financeiro estarão na ordem do dia e serão acompanhados de perto por nós aqui na coluna ao longo deste novo ano que se inicia.
Feliz 2016!

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JOTA

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