Opinião e Análise

Marcus Abraham

A segunda-feira que passou foi uma das mais movimentadas neste ano para o nosso Direito Financeiro.
Isso porque, anualmente, o dia 31 de agosto é a data limite para o Poder Executivo da União, de todos os Estados/DF e municípios encaminharem o seu projeto de lei orçamentária anual (LOA) aos seus respectivos Poderes Legislativos, a fim de ser apreciado, votado e, finalmente, sancionado até o fim de cada exercício financeiro, para viger já em primeiro de janeiro do subsequente exercício.
A norma que estabelece esta regra é a contida no inciso III, § 2º, art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da nossa Constituição, ao prescrever que "o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa". Embora o comando seja direcionado à União, em face da simetria das normas constitucionais, as disposições orçamentárias estabelecidas no texto constitucional aplicam-se, também, aos orçamentos estaduais, municipais e do Distrito Federal.
Da mesma forma, uma vez a cada quatro anos - no primeiro ano de cada mandato do chefe do Executivo -, o dia 31 de agosto marca também a data limite para o encaminhamento do Plano Plurianual (PPA), lei responsável pelo planejamento estratégico das ações estatais no longo prazo, que vigerá por quatro anos, até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subsequente.
Importante lembrar que, sem lei orçamentária, não é possível ao Estado brasileiro gastar nem um centavo sequer, já que é vedada a realização de qualquer despesa não prevista em lei (art. 167, II, CF), proibição essa, inclusive, presente no Código Penal (art. 359-D), que estabelece o crime de "ordenar despesa não autorizada por lei".
Infelizmente, o orçamento público ainda é pouco conhecido e compreendido por nossa sociedade. Apesar disso, desempenha o papel de um dos mais relevantes instrumentos de planejamento e controle financeiro, contemplando, hodiernamente, a participação conjunta do Poder Executivo e do Legislativo, tanto na sua elaboração e aprovação, como também no controle da sua execução, configurando um instituto fundamental no Estado Democrático de Direito contemporâneo. É mais do que um documento meramente técnico, uma vez que revela as políticas públicas adotadas pelo Estado ao procurar atender às necessidades e interesses da sociedade, conjugando-as com as pretensões e possibilidades de realização dos cofres públicos.
É comum a qualquer cidadão elaborar no seu dia a dia um orçamento pessoal, contemplando todas as suas rendas, em regra provenientes do salário, de rendimentos financeiros, de alugueres, de dividendos etc., para confrontá-las com suas despesas ordinárias e extraordinárias, tais como habitação, saúde, vestuário, alimentação, educação, transporte, lazer, bens de consumo etc., visando saber se com elas poderá arcar regularmente, e se ainda haverá alguma disponibilidade para investir ou economizar. Pelo mesmo motivo, as empresas recorrem à contabilidade empresarial, a fim de estimar seu faturamento, suas receitas operacionais e não operacionais, buscando programar as despesas fixas e variáveis, os investimentos e o pagamento de lucros aos sócios. E com o Estado não poderia ser diferente; afinal, como qualquer pessoa ou empresa, precisa administrar seus gastos e saber se disporá de recursos financeiros suficientes para financiá-los, identificando a origem de suas receitas e toda a programação de despesas que irá realizar.
Esta lógica contempla o equilíbrio orçamentário entre as receitas nele previstas, que ingressarão ao longo do ano, e as despesas autorizadas a serem gastas. Isso porque o equilíbrio fiscal é a regra de ouro das finanças públicas modernas, indicando que, para toda despesa, haja uma receita suficiente a financiá-la, a fim de evitar o surgimento de déficits orçamentários crescentes ou descontrolados, inflação e outros males financeiros.
O equilíbrio fiscal representa o ideal de gestão responsável buscado na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), tal como vem previsto no § 1º do artigo 1º da lei, permitindo a manutenção da estabilidade econômica, um dos pilares do crescimento sustentado do Estado.
Portanto, conhecer o montante de recursos de que dispõe o Estado na sua atividade arrecadatória, e determinar a sua destinação, de maneira equilibrada, responsável, transparente e justa, é fundamental nos dias de hoje para qualquer nação. Afinal, a administração de tais recursos deve ser feita de forma eficiente e a sua aplicação precisa ser realizada criteriosamente, para que se possa atender às necessidades públicas da maneira mais ampla e satisfatória possível.
Contudo, para que o orçamento público ganhasse a estrutura jurídica que possui hoje em dia, foi necessário um longo e complexo processo evolutivo no decorrer dos séculos, cujo marco foi o desenvolvimento da ideia de que o patrimônio do Estado deveria ser considerado distinto e autônomo em relação ao patrimônio do imperador, do rei ou do governante, além da necessidade de se fixarem parâmetros para o exercício de seu poder.
Assim, primeiro surgiram as regras para limitar os abusos na arrecadação de recursos financeiros pelos governantes em face de seus súditos. Depois, vieram as normas que disciplinavam a aplicação desses recursos, procurando prestigiar as necessidades e o interesse público. Como consequência dessa evolução na área das finanças públicas, tornou-se imperativa a criação de uma ferramenta que permitisse ao governante identificar o volume financeiro de recursos a ser arrecadado em certo período, a fim de poder determinar onde, como e quanto se poderia gastar.
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Atualmente, o orçamento público no Brasil é composto de uma tríade legislativa: a lei orçamentária anual (lei de execução de gastos), a lei de diretrizes orçamentárias (lei do planejamento operacional) e o plano plurianual (lei do planejamento estratégico de longo prazo), todas interligadas e dependentes entre si.
O art. 165 da Constituição prevê que as leis orçamentárias serão elaboradas por iniciativa do Poder Executivo, o qual tem o dever – iniciativa vinculada – de elaborar os projetos das leis orçamentárias, recebendo previamente as propostas dos demais Poderes e órgãos para compatibilização e unificação, tudo conforme estipulado conjuntamente na lei de diretrizes orçamentárias, devendo, pois, encaminhá-las ao Poder Legislativo no prazo legal.
A partir desse momento, a competência para dar seguimento à criação das leis orçamentárias passa a ser do Poder Legislativo. Assim, temos a concretização da participação popular no orçamento, através de seus representantes eleitos, garantindo efetividade ao processo democrático nas finanças públicas brasileiras.
No Congresso Nacional, a apreciação do projeto de lei orçamentária ficará a cargo da Comissão Mista permanente, composta de 30 (trinta) Deputados Federais e 10 (dez) Senadores.
Durante a análise e apreciação do projeto, será possível a todos os congressistas oferecerem emendas ao projeto de lei orçamentária, a serem apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, sendo apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
Encerradas as análises, emitido o parecer pela Comissão Mista, o projeto de lei orçamentária será votado pelo Plenário do Congresso Nacional.
Aprovado pelo Poder Legislativo, o projeto será encaminhado ao Presidente da República para a respectiva sanção presidencial, promulgação e publicação no Diário Oficial. Registre-se, entretanto, ser possível ao Presidente vetá-lo, total ou parcialmente, quando então deverá ser devolvido ao Congresso Nacional para nova apreciação.
É importante termos em mente que o conteúdo do projeto de lei orçamentária sob a ótica dos gastos, ou seja, a indicação das despesas que o Estado pretende realizar no exercício de cada ano - tais como investimentos, saúde, educação, segurança pública, funcionalismo, pagamento da dívida pública etc. -, sempre foi tido como uma decisão discricionária e política do Poder Executivo, a partir da ideia de que tais escolhas "em que gastar" estariam legitimadas pelo próprio povo por decorrência do processo eletivo democrático. Da mesma maneira, a execução orçamentária também seguiria esta lógica, razão pela qual sempre se disse que o orçamento no Brasil seria meramente autorizativo das despesas e não impositivo, ou seja, não obrigaria à efetiva realização dos gastos nele previstos.
Entretanto, hoje, percebe-se que há um movimento doutrinário e jurisprudencial de superação desta compreensão, no sentido da vinculação da elaboração e da execução das leis orçamentárias aos preceitos constitucionais, com a preponderância de certas despesas, mais especialmente em relação aos direitos humanos fundamentais e direitos sociais, uma vez que dotadas de um caráter diretivo-vinculante ao administrador público. Afinal, como preconizava Rui Barbosa, a Constituição não contém meros conselhos, avisos ou lições, já que todas as suas previsões são dotadas de força imperativa.
Aliás, toda a problemática da judicialização das políticas públicas tem origem num orçamento que não dimensiona adequadamente a despesa com direitos sociais ou realiza contingenciamentos financeiros imotivados, acarretando a falta de recursos materiais e humanos para o adequado atendimento do cidadão.
Esta é a razão pela qual tenho afirmado, aqui e alhures, que o orçamento público não é pautado primordialmente por deliberações de natureza política e discricionária, mas sim por diretivas constitucionais, sendo impositivo na elaboração e na sua execução.
A relevância da lei orçamentária foi muito bem traduzida pelo Ministro aposentado do STF Carlos Ayres Britto (ADI 4048), para quem é "a lei materialmente mais importante do ordenamento jurídico logo abaixo da Constituição".
Como se viu, ao final desta segunda-feira (31/8), a União, através dos seus Ministros da Fazenda e do Planejamento (Joaquim Levy e Nelson Barbosa), encaminhou ao Congresso, na pessoa de seu Presidente Renan Calheiros, o projeto de lei orçamentária anual para o ano de 2016, bem como o plano plurianual do quadriênio 2016-2019.
Em relação à proposta do Plano Plurianual para o quadriênio de 2016-2019, constam como eixos estratégicos: a qualidade na educação para a cidadania e o desenvolvimento social e econômico; a inclusão social e redução de desigualdades; a ampliação da produtividade e da competitividade da economia, com ênfase nos investimentos públicos e privados, especialmente em infraestrutura; o fortalecimento das instituições públicas, com participação e controle social, transparência e qualidade na gestão. E contempla ações nas seguintes áreas: saúde, educação, trabalho decente e economia solidária, agricultura familiar e reforma agrária, comunicações, mobilidade urbana, transporte terrestre, energia elétrica, petróleo e gás, combustíveis, aviação civil, portos, moradia digna, mudança no clima, biodiversidade e recursos hídricos.
Por sua vez, em relação ao Projeto de Lei Orçamentária, é feita a estimativa de receita da União, para o exercício financeiro de 2016, no montante total de R$ 3.000.324.715.705,00, fixando-se a despesa em igual valor (art. 1º), assim distribuído: para o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social, a cifra de R$ 2.903.425.049.341,00; para o Orçamento de Investimento, o valor de R$ 96.899.666.364,00. Entretanto, consta que esta proposta orçamentária prevê um déficit no resultado primário das contas públicas em torno de 0,5% do PIB, ou seja, de cerca de 30 bilhões de reais, contemplando, ainda, um crescimento do PIB em torno de 0,2% e uma inflação de 5,4%, além de fixar o salário mínimo nacional em R$ 865,50.
Enfim, a partir de agora e até o final do ano, assistiremos às intensas discussões orçamentárias no Congresso, em que se poderá rever a previsão de receitas e modificar as despesas, inclusive as emendas parlamentares. Até a transformação final do orçamento em lei, esperemos a superação de divergências ideológicas e político-partidárias, com a assunção de um compromisso nacional no sentido de se ampliar a capacidade governamental em melhor administrar e alocar os recursos destinados à sociedade brasileira, empregando-os naquilo que nos é efetivamente importante e prioritário, cabendo a cada um de nós acompanharmos em que se empregará o meu, o seu, o nosso dinheiro.
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*Marcus Abraham é Desembargador Federal no Tribunal Regional Federal da 2ª Região, Doutor em Direito Público (UERJ), Professor de Direito Financeiro e Tributário da UERJ, autor de diversos livros, dentre eles o CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO, 3ª edição, Editora Forense, 2015.

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JOTA

O orçamento público não é pautado primordialmente por deliberações de natureza política e discricionária

O projeto de Orçamento está em pauta

O orçamento público não é pautado primordialmente por deliberações de natureza política e discricionária