Opinião e Análise

Marcus Abraham

A eficácia de políticas de concessão de incentivos fiscais a partir de mecanismos de desonerações e renúncias de receitas tributárias, objetivando estimular e desenvolver determinados segmentos econômicos e sociais, é um tema sempre recorrente.
Este assunto se torna ainda mais controvertido quando se tem noticiado ultimamente que o volume financeiro de tais medidas - tanto no governo federal, como em muitos Estados e municípios - chega a atingir algumas centenas de bilhões de reais nos últimos anos, afetando a saúde das contas públicas.
No fundo, a questão por trás dessa temática remonta à velha indagação de quem é capaz de melhor utilizar e destinar o dinheiro em função dos interesses e necessidades públicas: o Estado ou o particular?
Na realidade, o efeito financeiro de uma renúncia de receita e de um gasto é o mesmo, já que aquele determinado recurso financeiro cujo ingresso era esperado nos cofres públicos deixa de ser arrecadado por força de alguma espécie de renúncia fiscal. Por isso, a expressão usual atribuída em inglês a esses benefícios é "tax expenditure", a qual pode ser traduzida como "gasto tributário".
Esses mecanismos se operacionalizam, essencialmente, por meio de anistias, remissões, subsídios, créditos fiscais, isenções, redução de alíquotas ou base de cálculo. Exemplos clássicos são os da Zona Franca de Manaus, SUDAM e SUDENE, REPORTO, REINTEGRA, REPETRO, desonerações pontuais de tributos incidentes na industrialização (IPI), na circulação (ICMS) ou em serviços (ISS) para estimular o consumo, ou na folha de pagamentos, para estimular a empregabilidade.
O efeito potencial esperado pelo Estado - favorecimento a determinados setores, atividades ou regiões - é o incentivo à adoção de uma determinada prática ou conduta do beneficiário do incentivo, que ofereça e gere um ganho à comunidade diretamente relacionada ou à sociedade em geral. Sob o ponto de vista da Fazenda Pública, o efeito concreto é a redução na arrecadação. Para o particular beneficiado, é o aumento da disponibilidade econômica e financeira.
O que se questiona, porém, é se esses incentivos fiscais são mais ou menos eficientes em relação aos subsídios ou transferências financeiras diretas, ponderando se o custo dos incentivos fiscais concedidos gera como contrapartida os resultados esperados (custo/benefício), e se esses resultados são equivalentes ou superiores aos da aplicação direta dos subsídios ou transferências financeiras. Noutras palavras: deixar de arrecadar determinados tributos em certas circunstâncias gera um resultado superior ao registrado quando o Estado os aplica diretamente na sociedade?
Ocorre que, em um país com as características do Brasil – de dimensões continentais e repleto de diferenças regionais econômicas, sociais e culturais –, estruturado como federação, outra inquietude se revela preocupante nessa temática: a guerra fiscal entre os entes federativos, disputa que ocorre na busca da atração de investimentos, empreendimentos e recursos privados para o seu respectivo território, a partir da concessão de incentivos fiscais, com o objetivo de gerar mais renda, empregos, crescimento econômico e desenvolvimento local.
Os críticos alertam que, como não há comprovação quantitativa de que os resultados dos investimentos realizados são superiores ao valor das renúncias concedidas, haveria dúvidas se a aplicação direta dos recursos abdicados geraria maior benefício para aquela sociedade em vez da concessão direta dos estímulos.
Ademais, a eficácia econômica desta conta financeira deve levar em consideração que o maior desenvolvimento de determinada localidade favorecida pelos incentivos fiscais gerará, naturalmente, um aumento populacional e maior demanda por serviços públicos, especialmente os de saúde, segurança, transporte e saneamento, acarretando, por decorrência, um maior gasto da máquina estatal.
Sob a ótica do equilíbrio federativo, outro questionamento surge, na medida em que os entes federativos mais desenvolvidos detêm maior capacidade para oferecer benefícios e suportar por mais tempo as renúncias fiscais, atraindo para si número superior de investimentos, prejudicando ainda mais os entes menos desenvolvidos.
E, sob a perspectiva nacional e a partir de uma visão global da federação, não haveria um ganho efetivo, mas apenas o deslocamento dos investimentos de um local para outro. Além disso, a multiplicação e banalização da prática acarreta a perda da eficácia do estímulo, com a inexorável redução global da arrecadação.
No lado empresarial as críticas também surgem. Uma delas é relativa à questão do desequilíbrio concorrencial, decorrente da desvantagem competitiva imposta às empresas não agraciadas pelos benefícios fiscais. Questiona-se também a eficiência alocativa dos fatores de produção, uma vez que o empreendimento se estabelecerá em localidade escolhida unicamente por força dos benefícios fiscais e não pelas suas características próprias, deixando de considerar fatores como o distanciamento do seu mercado consumidor e de fornecedores, custos de transporte e logística, a deficiência de qualificação da mão de obra e de infraestrutura etc.
No viés ideológico, o debate ganha colorido e com reflexos políticos, ao se ponderar que o direcionamento dos recursos públicos oferecidos ao setor privado cria uma imagem de Estado interventor e diretivo, se comparado à ideia de Estado liberal, no caso de este, ao invés de vincular a aplicação de recursos, simplesmente transferir para o setor privado a decisão de alocação de recursos originários das renúncias fiscais nas áreas que indicar como prioritárias.
Sem desconsiderar a necessidade de otimização dos resultados pretendidos por uma ou outra via, fato é que, enquanto os subsídios ou transferências diretas de recursos financeiros são obrigatoriamente registrados nos orçamentos pelo valor efetivamente despendido, como espécie de despesa pública – o que demanda uma reavaliação anual da conveniência e interesse da sua manutenção –, os montantes financeiros dos incentivos fiscais concedidos através de renúncias não são claramente quantificados e, por consequência, não são adequadamente registrados nas peças orçamentárias, dificultando seu controle e percepção do resultado, não apenas pelo gestor público, como também, e principalmente, pela sociedade. Os mais críticos chegam a chamar esta situação de “caixa preta das renúncias fiscais”, dadas as dificuldades de se identificar os destinatários das benesses, os valores renunciados e, mais ainda, os resultados positivos obtidos.
Pautada pelos ideais de transparência e de controle fiscal, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), vislumbrando o mesmo efeito matemático entre a renúncia de receita e um gasto, sabiamente atribui às renúncias de receitas igual importância a que dá às despesas públicas. Aliás, a LRF logo no seu artigo 1º expressamente consignou que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe, dentre outras medidas, “a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita”.
Diante desta norma legal (e não mera recomendação ou boa prática orçamentária), para conferir maior racionalidade, controle e transparência, a LRF determinou em seu artigo 14 que a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias, bem como observar pelo menos uma das seguintes condições:
I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II – estar acompanhada de medidas de compensação, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. Ficam ressalvadas desta regra as alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do artigo 153 da Constituição Federal de 1988 (II, IE, IPI e IOF), dada a sua natureza extrafiscal.
Essas exigências, aliás, acompanham a previsão do artigo 165, parágrafo 6º, da Constituição, o qual impõe que o projeto de Lei Orçamentária Anual seja acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
Independentemente dos aspectos e convicções ideológicas, econômicas e jurídicas, existem experiências de sucesso e também de fracasso nas políticas de concessão de incentivos fiscais, devendo cada uma delas ser avaliada e considerada individualmente.
Não obstante, sempre que decidir adotá-la, o administrador público deverá observar e respeitar as regras jurídicas para a sua concessão, sobretudo aquelas previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal (artigos 1º e 14) e na Constituição Federal (artigo 165), para que interesses ideológicos ou políticos não se sobreponham ao interesse público e afetem o equilíbrio e a saúde das contas públicas, prejudicando, ao final, o cidadão.

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JOTA

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