Opinião e Análise

Marcus Abraham

Ao tempo em que assistimos os debates a respeito da aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA) para o ano de 2016, e na medida em que a sociedade brasileira vem a cada dia mais despertando o seu interesse para questões fiscais, um assunto que vem à tona é o da participação popular no processo de elaboração do orçamento público, temática conhecida por orçamento participativo.
Como sabemos, a elaboração do orçamento é de iniciativa do chefe do Poder Executivo em qualquer esfera (União, Estados, DF e Municípios). Sendo ele um representante da coletividade, eleito democraticamente pelo voto popular, indaga-se qual seria o real nível de participação do cidadão na criação do orçamento público. Estaria a coletividade alijada das escolhas e deliberações orçamentárias pela sistemática da representação, ou haveria algum mecanismo formal para influenciar direta ou indiretamente as decisões de onde e como aplicar os recursos públicos?
A resposta está no orçamento participativo, instrumento através do qual seria possível o envolvimento da população no processo decisório do orçamento público. Assim, além do Executivo, que possui o cometido constitucional de propor o projeto de lei orçamentária, e do Legislativo, cuja missão é aprová-lo por meio do debate parlamentar, um novo núcleo de decisão despontaria como ferramenta de democracia direta: a participação direta do povo.
Seria, a nosso ver, uma espécie de terceiro núcleo deliberativo de questões orçamentárias, que funcionaria paralelamente ao Poder Executivo e ao Legislativo.
A concretização da participação popular na elaboração do orçamento público ocorreria através da realização de assembleias locais (municipais, regionais ou de bairros), onde qualquer integrante da coletividade pode participar dos debates, elegendo-se representantes ou delegados para transmitirem e negociarem com o governo as deliberações assembleares. Haveria, assim, uma maior capilarização na identificação das necessidades locais, especialmente nos grandes centros urbanos, onde é comum a Administração Pública se distanciar do cidadão.
Os principais temas de interesse local que são comumente abordados no orçamento participativo são: saneamento básico, habitação, pavimentação, educação, assistência social, saúde, circulação e transporte, esportes e lazer, iluminação pública, turismo, cultura, saneamento ambiental e infância e juventude.
Apesar da viabilidade do modelo, o fundamento legal para o orçamento participativo é questionável. Isso porque, não obstante a Constituição Federal contenha um dispositivo prevendo a iniciativa popular para a elaboração de leis em geral (art. 61), o art. 165 fixa que, em relação às leis orçamentárias, a iniciativa será privativa do chefe do Poder Executivo.
A norma mais próxima à ideia de orçamento participativo encontra-se no art. 29 da Carta, que contém dispositivos estabelecendo a possibilidade de participação popular nas questões locais. Assim é que o inciso XII prevê a "cooperação das associações representativas no planejamento municipal" e o inciso XIII permite a "iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado".
Não podemos desconsiderar, também, a previsão contida no parágrafo único, inciso I, do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que dispõe sobre o "incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos".
Nas normas constitucionais e legais indicadas não há, porém, qualquer menção à vinculação da atividade de elaboração do orçamento pelo Poder Executivo às propostas populares. Portanto, em regra, o governante não está obrigado e nem pode ser compelido a levar em consideração as propostas populares quando da elaboração do orçamento. Resta-nos, assim, considerá-las como sugestões legitimadas pelo interesse público local.
Devemos, entretanto, realizar algumas reflexões a respeito, já que a implementação do orçamento participativo apresenta aspectos positivos e negativos. A primeira das vantagens é a de que haveria um fortalecimento da cidadania ao incluir a voz social no processo orçamentário. Ademais, permitir-se-iam escolhas comunitárias sugeridas a partir de suas maiores necessidades, com legítimo conhecimento de causa. E, ainda, o cidadão teria amplo acesso e transparência quanto ao custo/benefício do orçamento. Como desvantagens, haveria um possível enfraquecimento do atual modelo de representação política. Outrossim, grupos de pressão e movimentos sociais poderiam atuar diretamente na elaboração do orçamento, afetando o seu conteúdo com interesses individuais e específicos. Haveria, ainda, a ausência de conhecimento técnico nas propostas originárias destes conselhos, além da falta de visão global da peça orçamentária, gerando eventual desequilíbrio fiscal. Finalmente, o aumento da burocracia poderá engessar e dificultar a tomada de decisão.
Independentemente das vantagens e desvantagens, o orçamento participativo, que já se expandiu para vários estados e municípios brasileiros, foi uma criação tipicamente nacional nos moldes em que praticado hoje, fato reconhecido pelo Banco Mundial. Estudos indicam que o número de experiências supera mais de 300 municipalidades (ou entes equivalentes) ao redor do mundo, o que demonstra o sucesso deste modelo. Neste sentido, encontramos em diversos países a adoção do mecanismo do orçamento participativo em suas cidades. Assim foi com Rosário, na Argentina; Saint-Denis, na França; Montevidéu, no Uruguai; Barcelona, na Espanha; Toronto, no Canadá; Bruxelas, na Bélgica etc. No Brasil, há diversos exemplos, como em Vila Velha, no Espírito Santo; Angra dos Reis, Volta Redonda, Barra Mansa e Niterói, no Rio de Janeiro; Lages, em Santa Catarina; Porto Alegre, no Rio Grande do Sul etc.
Apesar do cenário descrito, infelizmente, o nível de conhecimento da real importância do orçamento público ainda é muito incipiente no Brasil, sendo pouco usual que o cidadão conheça a sua estrutura e elementos básicos e, quanto mais, tenha o interesse em participar da sua elaboração. Temas fiscais recorrentes nos noticiários de hoje, como plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias, superávit primário, responsabilidade fiscal, dentre outros, são pouco compreendidos, deixando grande parte da sociedade à margem dos debates.
Seja por uma aparente complexidade da matéria, desconhecimento ou falta de disponibilidade para compreender o assunto, este distanciamento - como já me manifestei alhures - conduz ao nefasto efeito de limitar o importante exercício da cidadania, preocupação revelada por Platão em "A República" (Livro I, seção 347c), quando advertia que aqueles que não gostam de política sofrem as consequências de serem governados pelos que gostam.
Em um país com tantas diferenças sociais, econômicas e culturais como é o Brasil, a implementação de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento da conscientização fiscal é imprescindível para qualquer nação que pretenda o bem estar dos seus integrantes. A educação fiscal deve estimular o cidadão a compreender os seus direitos e deveres cívicos, concorrendo para o fortalecimento do ambiente republicano e democrático.
O ideal de democratização das políticas públicas é mais do que louvável. Afinal, se hoje assistimos, nos últimos anos, à nação livremente manifestar sua insatisfação com os bens e serviços públicos oferecidos, isto se deve ao inequívoco amadurecimento da democracia brasileira e à conscientização da população dos seus direitos de cidadania, decorrentes do texto e do espírito da Constituição de 1988.
Inequivocamente, o orçamento participativo oferece ao cidadão um canal para manifestar as suas necessidades. Mas, na seara orçamentária, o tema precisa ser tratado com cautela, a fim de serem encontrados meios para potencializar os seus benefícios, sem contaminar-se pelas desvantagens.

Cédulas de dinheiro. Foto: Marcos Santos/USP Imagens

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JOTA

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