Coluna Fiscal

Dinheiro Público

Cartões corporativos e a luta pela eficiência e transparência dos gastos públicos

Convém sempre atacar os verdadeiros culpados, que, nesse caso, não são os cartões, mas os seus usuários

cartões corporativos, gastos públicos
Crédito: Pixabay

Os cartões corporativos voltaram a chamar a atenção nas últimas semanas1. Não estiveram entre as principais notícias, mas o tema é recorrente, não é novo, e também não é uma peculiaridade nacional, sendo usados em muitos países como instrumento inovador para gestões eficientes2. Mas há anos está sempre gerando notícia, e no mais das vezes causando indignação às pessoas. Os escândalos envolvendo os cartões coporativos já ganharam até verbete próprio na Wikipedia!3

Criados no Governo Fernando Henrique Cardoso, desde então tem gerado polêmica, com severas críticas e elogios de todos os lados4, e escândalos em seu próprio governo e nos que o sucederam, identificando-se casos tanto de gastos excessivos, como inusitados: reforma de mesa de sinuca, cabeleireiro, compras em camelô e na feira do Paraguai, entre muitos outros.

Um tema que envolve a execução da despesa pública, aspecto importante do Direito Financeiro, sobre o qual vale refletir e compreender melhor.

Dinheiro público é de todos, e seu uso precisa ser bem regulado e fiscalizado. Para que o dinheiro que é de todos não se transforme em “dinheiro sem dono”, todo cuidado é pouco. Por isso o princípio da legalidade é tão caro ao Direito Financeiro. Não há despesa sem autorização legal.

Porém, há que se compatibilizar essa necessidade de um regime jurídico rígido e controle com a viabilização da despesa pública de forma eficiente, para que os excessos não transformem o ato de gastar recursos públicos em uma burocracia intransponível, gerando ineficiência, e muitas vezes encarecendo tanto que a execução da despesa pública se transforma em uma tarefa impossível e por vezes extremamente dispendiosa. A burocracia para ser vencida passa a custar mais que o gasto em si. Um dilema da administração pública, que está em constante aperfeiçoamento, e os cartões corporativos passaram a fazer parte dessa tentativa de evoluir na forma de gestão dos recursos públicos.

Mas não é somente a eficiência a preocupação dos gestores e da sociedade. A transparência dos gastos públicos e dos atos da administração em geral passou a integrar um dos mais importantes princípios do Direito Financeiro atualmente, que é o da transparência fiscal, expresso nos artigos 48 a 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Outra questão na qual os cartões corporativos estão diretamente envolvidos.

A eficiência e a transparência dos gastos públicos precisam andar juntas, e são fundamentais para a boa gestão no setor público. É necessário criar meios para viabilizar essa parceria tão importante.

É nesse contexto que se inserem os cartões corporativos. No âmbito federal, criou-se o Cartão de Pagamento do Governo Federal (CPGF), cuja emissão pode ser autorizada pelo ordenador de despesa do órgão para o servidor interessado realizar determinadas despesas.

Mas como se faz para gastar dinheiro público? Vê-se que não é simples. A legislação prevê uma série de etapas na operacionalização dessa tarefa, fazendo da execução da despesa pública uma importante questão que deve merecer atenção dos estudiosos e operadores do Direito Financeiro e da Administração Pública.

A já cinquentenária Lei 4320, de 1964, traz as principais regras a partir do art. 58, e vê-se que, havendo previsão legal, a despesa pública deve ser precedida de empenho e liquidação, para só então emitir-se a ordem de pagamento. Mas isso representa apenas uma parte das normas que se aplicam à despesa pública, que é sujeita a muitos outros regramentos, em face das especificidades de cada caso5.

As múltiplas situações a que está sujeita a administração pública, e às quais os instrumentos e procedimentos de operacionalização do gasto público devem se adaptar são muitas, e resultam em uma variedade de possibilidades para organizar da forma que melhor atenda o interesse público.

Interessa particularmente para a questão dos cartões corporativos o chamado “regime de adiantamento”, previsto no art. 68 da Lei 4320, mais conhecido como “suprimento de fundos” por meio do qual se pode fazer a entrega de numerário a servidor para o fim de realizar despesas que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação. E os cartões corporativos surgiram como uma forma de viabilizar os gastos por este regime de despesa.

De fato, há de se reconhecer que determinadas despesas, especialmente de pequeno montante, e que envolvam urgência, são inviáveis de se realizar pelas vias regulares que se aplicam às despesas gerais da administração pública. Além de justo e razoável, é mais eficiente e benéfico à administração pública que se submetam a regras menos rígidas e que se adaptem às peculiaridades do caso. Não há como se exigir que um servidor público em viagem a serviço, por exemplo, ao descer do avião, vá fazer uma licitação e seguir todo o regime jurídico da despesa pública ao pegar um ônibus, táxi ou aplicativo de transporte para chegar ao local de destino. E assim ocorre com muitas outras situações.

Isso não autoriza arbitrariedades e liberalidades, estando também sujeitas a limites e regimes próprios6, ainda que menos rígidos e burocratizados. Devem estar balizadas pelo caráter de excepcionalidade, com a possibilidade de serem reguladas no âmbito de cada unidade federativa, que poderão fixar parâmetros próprios e delimitar as hipóteses em que se caracterizam como excepcionais7, além da obrigatoriedade de o servidor suprido – o usuário do cartão – prestar contas da aplicação dos recursos.

Não é preciso adiantar que são muitas as “zonas cinzentas” passíveis de discricionariedade interpretativa, abrindo oportunidades para desvios de conduta e dúvidas sobre a correta forma de usar esses instrumentos cuja finalidade é facilitar a realização da despesa para melhor atender o interesse público. Comprar um café, por exemplo, exige análise das cicunstâncias em que se dá o ato. Uma coisa é o café comprado com regularidade e em quantidade pelo órgão para benefício de seus servidores durante o expediente. Outra é o café comprado pelo servidor no aeroporto durante uma viagem a serviço. E não adianta a legislação esmiuçar cada detalhe e especificar cada ato, aumentando a burocracia e complexidade em um instrumento cuja função é justamente facilitar a ação do servidor público. Por isso é importante que cada um tenha discernimento e bom senso para, ciente dos propósitos para os quais se deve destinar o dinheiro público, faça dele bom uso quando está sob sua gestão.

Nesse sentido, são muito relevantes as medidas voltadas à transparência dos atos envolvendo o uso dos cartões corporativos, por meio das quais se publicizam os gastos e lhes conferem ampla publicidade, o que não só inibe seu uso indevido, como facilita a identificação de desvios e permite a identificação e punição dos responsáveis.

O Portal da Transparência traz informações detalhadas dos gastos com cartões corporativos no âmbito da administração pública federal (http://www.portaltransparencia.gov.br/cartoes), em cumprimento ao dever de transparência e acesso à informação, que só pode ser limitada nos estritos termos da legislação, que restringe o acesso às informações que sejam consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado8.

Sendo assim, como ocorre no mais das vezes, não são os instrumentos que se deve culpar, mas sim quem deles faz uso. Facas são usadas para cirurgias e para assassinatos. Drogas para curar e para matar. Os cartões corporativos não são diferentes. Convém sempre atacar os verdadeiros culpados, que, nesse caso, não são os cartões, mas os seus usuários.

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1 Os gastos do governo com cartões corporativos. IstoÉ, ed. 2590, 8.8.2019 – https://istoe.com.br/os-gastos-do-governo-com-cartoes-corporativos/); Site distorce dados e notícia sobre despesas de cartão corporativo de Bolsonaro (Estadão, 9.8.2019 – https://politica.estadao.com.br/blogs/estadao-verifica/site-distorce-dados-e-noticia-sobre-despesas-de-cartao-corporativo-de-bolsonaro/?utm_source=estadao:whatsapp&utm_medium=link).

2 Os abusos com cartões. Como uma arma criada para moralizar os gastos públicos acabou tendo o efeito oposto. Revista Época, 27.6.2018 – http://revistaepoca.globo.com/Revista/Epoca/0,,EDR81615-6009,00.html.

3 https://pt.wikipedia.org/wiki/Escândalo_dos_cartões_corporativos

4 Em 2008, cartões corporativos renderam CPI’s (Estadão, 5.1.2013 – http://m.acervo.estadao.com.br/noticias/acervo,em-2008–cartoes-corporativos-renderam-cpis,8813,0.htm); Cartão corporativo é a melhor coisa criada no Governo FHC, diz Lula (www.clicrbs.com.br/especial/sc/qualidade-de-vida-sc/19,0,1769123).

5 Entre as principais normas que regulam as despesas envolvendo os cartões corporativos, destacam-se o Decreto 93.872/1986, arts. 45 a 47; Decreto 5.355./2005, e IN/STN 04/2004, entre outras; sem contar as normas próprias de cada ente federado, se o caso. A Controladoria Geral da União (atualmente integrando o Ministério da Transparência) e órgãos como o Ministério Público Federal expediram até cartilhas para orientar seu uso: Suprimento de fundos e cartão de pagamento. Perguntas e respostas. Brasília: Controladoria-Geral da União – CGU.; Suprimento ou sofrimento de fundos? Tudo o que você sempre quis saber, mas não sabia a quem perguntar! 2ª edição. Brasília: Ministério Público Federal, 2016.

Veja-se o disposto no Decreto 5.355/2005 e nos artigos 45 a 47 do Decreto 93.872/86 e respectivas atualizações, que estabelecem limites e regras para o uso dos cartões corporativos e o regime de suprimento de fundos em geral.

ASSONI, Filho, Sérgio. Comentários aos artigos 58 a 70. In CONTI, José Mauricio (Coord.). Orçamentos públicos. A Lei 4320/1964 comentada. 4ª ed. São Paulo: Thomson-Reuters – Revista dos Tribunais, 2019, p. 236.

Veja-se, nesse ponto, a Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011), arts. 21 e seguintes, e Decreto 7.724/2012.


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