Opinião e Análise

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Marcus Abraham

Você deve estar se perguntando qual seria a relação entre o orçamento público e o filósofo grego Aristóteles, morto há mais de 2.300 anos, época em que o modelo orçamentário era bastante rudimentar se comparado com a estrutura jurídico-fiscal que temos hoje em dia, apesar de a democracia ateniense permitir, em determinado período da história e com certas restrições, a participação do cidadão nas deliberações dos gastos públicos.
Na realidade, nossa singela pretensão nesse texto desta Coluna Fiscal é explicar o orçamento público — identificando suas características essenciais — sob a ótica da Teoria das Quatro Causas, desenvolvida por aquele filósofo e contida no conjunto de obras compiladas no tratado que conhecemos hoje por “Metafísica” (terminologia jamais utilizada por ele, e sim “filosofia primeira”).
Aristóteles define quatro “causas” (em grego, “aitía”) que explicam a origem de todas as coisas que conhecemos no mundo. Então, pensamos: ora, se sua teoria, tal como então proposta, se aplicaria para tudo que existe, afinal, servirá também como instrumental teórico para se fazer uma análise do orçamento público.
As quatro causas que o filósofo apresenta são as seguintes:
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<li>causa material: aquela que diz respeito à substância da qual algo é feito, ou seja, a matéria (em grego, “hylê”) na qual consiste certo objeto (como a madeira para se fazer uma cadeira);</li>
<li>causa formal: aquela que diz respeito à forma (em grego, “eidos”) que algo possui, definindo-se a essência do objeto pela sua forma (como um móvel na forma de uma cadeira de madeira para se sentar, por exemplo);</li>
<li>causa eficiente: aquela que diz respeito àquilo ou aquele que dá origem (em grego, “kinoun”) ao objeto (o marceneiro que fabricou a cadeira, por exemplo);</li>
<li>causa final: aquela que diz respeito à finalidade (em grego, “télos”) ou razão de existir de certo objeto (a cadeira com a finalidade de servir para assento).</li>
</ol>
Portanto, transplantando o raciocínio ao orçamento público, estamos nos referindo, pela Teoria das Quatro Causas de Aristóteles, à substância, à forma, à origem e à finalidade do orçamento estatal.
Identificando o orçamento público através da causa material, ou seja, daquilo “de que é feito”, pode-se dizer que é composto por previsões de receitas e estabelecimento de gastos, os quais revelam os programas e as políticas públicas adotadas pelo Estado para atender às necessidades e aos interesses da sociedade. Foi justamente a ênfase acentuada nesse ponto de “previsões de receita e fixação de despesas” que conduziu a doutrina clássica a definir — inadequadamente — o orçamento como mero ato administrativo ou mero plano de contas, sem atentar para outros aspectos relevantes de abordagem.
Já em relação à causa formal do orçamento público, este tem a forma de leis ordinárias de três espécies: lei do plano plurianual (PPA), lei de diretrizes orçamentária (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ldo">LDO</a>) e lei orçamentária anual (LOA). Esta característica não pode ser descuidada, sob pena de se negar seja o caráter propriamente legal do orçamento, seja sua efetividade normativa. Tal mentalidade, no passado, conduzia na prática a que as leis orçamentárias, por não serem consideradas leis em sentido próprio, não fossem reputadas como passíveis de controle concentrado de constitucionalidade pelo <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf">Supremo Tribunal Federal</a> (tendência esta que já foi felizmente revertida na Corte suprema brasileira há alguns anos).
Por sua vez, em relação à origem do orçamento público, a Constituição prevê a estrutura orçamentária nas três leis mencionadas e estabelece que este nasce a partir de um projeto de lei orçamentária proposto pelo chefe do Poder Executivo do ente federativo, que em seguida deverá ser votado e aprovado pelo Poder Legislativo local, sendo, ao final, sancionado pelo chefe do Executivo. Há no modelo brasileiro de orçamento um concurso necessário de vontades eficientes que precisam estar conjugadas a fim de gerar o orçamento, plasmado a partir das visões orçamentárias que estão na mente dos agentes públicos do Poder Executivo e do Poder Legislativo, cada qual agindo dentro das competências próprias que lhes são constitucionalmente designadas. Atuam como artífices do orçamento tal como o marceneiro de nosso exemplo anterior é o artífice da cadeira.
Por fim, em relação à causa final, ou finalidade do orçamento público, este existe para ser instrumento de planejamento, gestão e controle financeiro — conhecer com exatidão o montante de recursos disponíveis e determinar a sua destinação —, com o objetivo de identificar e atender às reais necessidades, prioridades e interesses da sociedade, conjugando-as com as pretensões de realização do governante e as possibilidades de que dispõe. Também a ética aristotélica, em chave teleológica (“télos”, em grego fim ou objetivo), preceitua que é próprio do ser humano direcionar suas ações a um objetivo a ser alcançado, sendo moralmente congruente o ato que se adequa ao fim próprio da coisa a ser atingida. Assim, a intencionalidade dos elaboradores e executores do orçamento só pode ter por fim eticamente adequado satisfazer necessidades coletivas, as quais dão suporte e justificativa de legitimidade à própria atividade de arrecadação e dispêndio público de recursos.
Como vimos, a Teoria das Quatro Causas é uma ferramenta teórica que pode ser de grande valia e utilidade na organização mental de quem é chamado a avaliar criticamente qualquer realidade que se coloque diante de nós. O mesmo se aplica ao fenômeno orçamentário, que, com sua complexidade, exige um esforço analítico especial a fim de integrar ao mesmo tempo diversos pontos de vista relevantes para sua compreensão.
Procedendo assim, buscamos ouvir o eco mais que bimilenar da voz do velho mestre Aristóteles, que nos adverte contra visões unilaterais ou equivocadas, recordando a importância de termos um bom instrumental metodológico de onde partir, de forma a evitar que “um pequeno erro no princípio torne-se um grande problema no fim”.

Aristóteles

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JOTA

Filósofo nos adverte contra visões unilaterais ou equivocadas

Aristóteles e o orçamento público

Uma análise sobre o orçamento público sob a luz da Teoria das Quatro Causas. Clique aqui para ler mais sobre a natureza do orçamento público.