Opinião e Análise

José Mauricio Conti

Guilherme Corona Rodrigues Lima

A reforma tributária inaugurou um novo modelo de federalismo fiscal no Brasil. Desde a promulgação da Emenda Constitucional 132/2023, a maior parte dos debates concentrou-se na definição das alíquotas do Imposto sobre Bens e Serviços (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ibs">IBS</a>), no funcionamento do cashback, na tributação do consumo e no destino e na estrutura do Comitê Gestor.
Há, contudo, um aspecto que permanece praticamente ausente das discussões e que poderá produzir uma das primeiras grandes controvérsias jurídicas da transição: os incentivos criados para que estados e municípios ampliem artificialmente sua arrecadação antes da consolidação definitiva do novo sistema.
<a href="https://www.jota.info/produtos/tributos?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_tributos_q2&amp;utm_id=cta_texto_tributos_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_tributos&amp;utm_term=cta_texto_tributos_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Tributos, plataforma de monitoramento tributário para empresas e escritórios com decisões e movimentações do Carf, STJ e STF</a>
A preocupação decorre da própria lógica da transição. Durante muitos anos, a distribuição das receitas do IBS não dependerá exclusivamente da arrecadação do novo tributo. O modelo constitucional, regulamentado pela Lei Complementar 214/2025 e posteriormente complementado pela Lei Complementar 227/2026, estabelece mecanismos de transição, administração e distribuição das receitas destinados a preservar a estabilidade financeira dos entes federativos.
Para tanto, utiliza, entre outros parâmetros, a arrecadação dos tributos substituídos pelo IBS. Em outras palavras, as informações relativas ao ICMS e ao ISS continuarão produzindo efeitos financeiros relevantes mesmo após o início da implementação da reforma.
Essa opção legislativa é compreensível. Nenhuma reforma dessa magnitude poderia substituir imediatamente um sistema consolidado há décadas sem mecanismos de compensação e adaptação. O problema não está na existência da transição, mas nos incentivos que ela produz.
A reforma prevê, especialmente se analisados os artigos 114 e 115 da LC 227/2026, que a elevação da arrecadação de ICMS ou ISS até 2026 pode aumentar a receita média de referência de determinado ente federativo e, consequentemente, elevar seu coeficiente de participação na distribuição da parcela retida do IBS entre 2029 e 2077, além de influenciar a distribuição complementar prevista até 2096.
Imagine dois Municípios com economias semelhantes. Ambos arrecadam, em média, cem milhões de reais por ano de ISS. O primeiro mantém sua política tributária habitual. O segundo decide intensificar fiscalizações, revisar interpretações administrativas, reduzir benefícios fiscais, acelerar a cobrança de créditos antigos, retardar restituições e aumentar significativamente a atividade arrecadatória justamente no período considerado para a formação dos parâmetros da transição.
A questão já vem sendo notada, como se pode observar. A Associação Brasileira das Secretarias de Finanças das Capitais (Abrasf) já produziu documento sugerindo implementar medidas para aumentar a arrecadação do ISS para fins de cálculo do coeficiente de participação.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> O Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo informou os municípios ser imprescindível que os gestores municipais “assegurem a fidedignidade dos registros contábeis e a maximização da arrecadação do ISS”, evidenciando ser esta uma preocupação real.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
Sob a ótica da legislação tributária isoladamente considerada, nenhuma dessas medidas é necessariamente ilícita. Ao contrário, todas podem representar o exercício legítimo da competência tributária municipal e o aprimoramento contínuo da arrecadação.
Entretanto, quando observadas sob a perspectiva do novo sistema constitucional de repartição das receitas, surge uma questão diferente: pode um ente federativo exercer sua competência tributária com a finalidade de melhorar sua futura posição relativa na distribuição do produto da arrecadação do IBS pelo Comitê Gestor?
Essa pergunta revela que o debate não pertence ao Direito Tributário. Trata-se de uma questão de desenho institucional do federalismo fiscal de que cuida o Direito Financeiro.
A Emenda Constitucional 132 rompeu com uma característica histórica do sistema brasileiro. Durante décadas, estados e municípios arrecadavam seus próprios tributos sobre o consumo e administravam diretamente as respectivas receitas. O art. 156-B da Constituição introduziu uma lógica diversa ao atribuir ao Comitê Gestor do IBS a competência para arrecadar o imposto, realizar as compensações e distribuir o produto da arrecadação entre estados, Distrito Federal e municípios.
Essa alteração modifica profundamente a natureza das relações federativas. A arrecadação deixa de interessar exclusivamente ao ente tributante e passa a integrar um sistema nacional de gestão compartilhada. O federalismo fiscal deixa de ser predominantemente competitivo para assumir características marcadamente cooperativas.
Essa mudança impõe também uma releitura dos limites da autonomia tributária.
Não parece compatível com o novo desenho constitucional admitir que cada ente utilize sua competência arrecadatória exclusivamente para maximizar sua participação futura na repartição das receitas nacionais. Se a arrecadação histórica influencia os critérios de distribuição durante a transição, cria-se um incentivo econômico para comportamentos estratégicos capazes de distorcer precisamente o equilíbrio que a reforma pretende preservar.
A discussão, portanto, desloca-se do plano da legalidade para o da finalidade constitucional.
É perfeitamente legítimo que um município aperfeiçoe seus mecanismos de fiscalização, reduza a evasão fiscal ou aumente sua eficiência arrecadatória. O problema surge quando tais medidas deixam de perseguir o interesse público ordinário da tributação e passam a ser orientadas predominantemente pela obtenção de vantagem financeira futura perante os demais entes federativos.
Nesse cenário, ganham relevo princípios constitucionais que raramente são invocados nos debates de Direito Financeiro.
O primeiro deles é o princípio federativo. A Constituição não organiza apenas competências; ela também estrutura relações institucionais entre os entes federativos. A criação de um órgão nacional encarregado da arrecadação e da distribuição do IBS pressupõe um ambiente de cooperação e confiança recíproca. O exercício da autonomia tributária não pode comprometer o funcionamento do próprio modelo constitucional de repartição das receitas.
Também merece destaque a ideia de lealdade federativa. Embora não expressamente prevista em um dispositivo específico, ela decorre do próprio pacto federativo e vem sendo reconhecida pela doutrina e pela jurisprudência constitucional como exigência de cooperação entre os entes públicos. A autonomia constitucional não autoriza comportamentos destinados a frustrar a finalidade do sistema constitucional do qual ela própria faz parte.
Sob essa perspectiva, a utilização estratégica da competência tributária para influenciar a futura distribuição do IBS aproxima-se da figura do desvio de finalidade que pode sancionar o próprio agente público. A competência continua existindo, mas passa a ser exercida com objetivo diverso daquele que justificou sua atribuição constitucional.
Há ainda um segundo aspecto pouco explorado.
Grande parte das discussões sobre o Comitê Gestor concentrou-se em sua composição política e em sua constitucionalidade. Muito menos se debateu sobre a extensão material de suas competências.
O art. 156-B da Constituição atribui ao Comitê Gestor funções diretamente relacionadas à arrecadação, à compensação e à distribuição das receitas do IBS. As Leis Complementares 214/2025 e 227/2026 disciplinam o IBS e sua transição, cabendo à segunda instituir e organizar o Comitê Gestor e regulamentar a distribuição do produto da arrecadação entre os entes federativos.
A questão que permanece em aberto é saber se essas atribuições possuem natureza meramente operacional ou se delas decorre um verdadeiro dever institucional de verificar a consistência dos dados utilizados para a repartição das receitas.
Caso se entenda que o Comitê Gestor apenas recebe as informações encaminhadas pelos entes federativos, o sistema permanecerá vulnerável à manipulação dos parâmetros utilizados na transição. Em sentido diverso, se a competência constitucional para arrecadar, compensar e distribuir receitas for interpretada como abrangendo também a validação e a auditoria das informações que fundamentam esses cálculos, será possível preservar a neutralidade e a isonomia pretendidas pela reforma.
Essa última interpretação parece mais coerente com a finalidade da Emenda Constitucional 132.
A reforma tributária foi concebida justamente para reduzir distorções econômicas, eliminar incentivos artificiais e substituir a competição fiscal entre os entes federativos por um modelo de cooperação institucional. Seria contraditório admitir que a própria transição recriasse incentivos para uma nova disputa arrecadatória, agora voltada não à atração de investimentos, mas à formação da base histórica que influenciará a distribuição futura das receitas.
Toda grande reforma institucional produz questões que somente se tornam visíveis quando o sistema começa a funcionar. A governança das informações utilizadas na transição do IBS seguramente será uma delas.
<a href="https://conteudo.jota.info/cadastro-em-newsletter-curadoria-jota-pro-tributos">Receba de graça todas as sextas-feiras um resumo da semana tributária no seu email</a>
Se a arrecadação histórica continuar produzindo efeitos financeiros relevantes durante os próximos anos, a confiabilidade desses dados deixará de ser uma questão meramente contábil para se transformar em um dos pilares da estabilidade do novo federalismo fiscal brasileiro.
O êxito da reforma dependerá não apenas da qualidade das regras constitucionais e legais que instituíram o IBS, mas também da capacidade de impedir que incentivos econômicos incompatíveis com os objetivos da própria reforma comprometam a legitimidade do sistema. Antes mesmo da plena implantação do novo tributo, talvez o maior desafio do Comitê Gestor seja assegurar que a transição não se converta na primeira disputa federativa produzida pela própria reforma tributária.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> ABRASF-FNP. Agenda de Transição da Reforma Tributária para os Municípios, 2026.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> TCE-ES. TCE-ES orienta gestores sobre medidas urgentes a serem tomadas em 2026 em relação à reforma tributária, publicada em 18.11.2025 (https://www.tcees.tc.br/noticias/tce-es-orienta-gestores-sobre-medidas-urgentes-a-serem-tomadas-em-2026-em-relacao-a-reforma-tributaria/)

carf

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

Os incentivos para elevar artificialmente a arrecadação durante a transição do IBS

A nova guerra fiscal

Os incentivos para elevar artificialmente a arrecadação durante a transição do IBS