Marcus Abraham
Passadas três décadas da promulgação da Constituição conhecida por todos como carta “cidadã”, esta já é a terceira Constituição mais longeva da história de nosso país, atrás apenas da Constituição do Império e da primeira Constituição Republicana. Sua maioridade já foi conquistada e agora caminha para entrar com ambos os pés na vida adulta.
Esses 30 anos da Constituição Federal de 1988 devem oportunizar aos brasileiros e aos operadores do Direito motivos não apenas para celebrar a data, mas, principalmente, para reconhecer os efeitos positivos de ordem política, jurídica, econômica e, sobretudo, social, que estas três décadas nos abonaram, ao consolidar a transição de um regime autoritário para o democrático, sobretudo com a inserção e garantia dos direitos humanos fundamentais e dos direitos sociais, solidificando o Estado Democrático de Direito.
E, na seara financeira e tributária, o seu texto original, nascido na Assembleia Constituinte, buscou reconstituir o sistema tributário nacional de acordo com as necessidades de um Estado que se redesenhava, com uma revisão na redistribuição das competências tributárias entre os entes federativos e a devida repartição de receitas financeiras, necessárias diante daquela nova “equação”, a permitir a execução das respectivas atribuições, solidificando a autonomia dos Estados e Municípios, minimizando os desequilíbrios regionais e ampliando o rol dos direitos e das garantias dos contribuintes. Paralelamente, estabeleceu maiores amarras ao poder estatal de tributar, concedendo ao Direito Financeiro e Tributário a efetividade dos valores de segurança jurídica, de liberdade e de igualdade, imprescindíveis para um Estado Democrático Fiscal de Direito, que naquele momento renascia.
A nova ordem instituída com a promulgação da Constituição Federal de 1988 introduziu significativa evolução em praticamente todos os campos jurídicos, inclusive no Direito Financeiro.
Como ocorreu com todos os demais ramos jurídicos, o Direito Financeiro também sofreu os efeitos benfazejos da irradiação constitucional sobre a disciplina, sendo possível falar atualmente, com tranquilidade, de uma verdadeira constitucionalização do Direito Financeiro. Nessa nova forma de encará-lo, não pode mais ser vislumbrado como uma especialidade envolta apenas em números e voltada meramente para um tecnicismo contábil e formalista, em que reinava uma primazia do aspecto técnico em detrimento do axiológico, por vezes visto como um domínio reputado exótico e distante pelos juristas em geral.
Vários de seus institutos não somente passam a ser previstos textualmente na Constituição, mas todos eles, onde quer que estejam expressos, tomam forma a partir dos princípios e valores constitucionais (conformação constitucional), deixando claro que o aspecto jurídico-constitucional agora é protagonista, e não mero coadjuvante, das grandes discussões financeiras do cenário nacional.
Nesse contexto, a Constituição, após estabelecer os objetivos do Estado brasileiro no seu art. 3º, instituiu em seu texto o sistema de normas financeiras, necessário e suficiente para realizá-los. Podemos agrupar essas normas financeiras nos seguintes temas: a) competência normativa sobre a matéria financeira (arts. 24, 48, 52, 62 e 68); b) hipóteses de intervenção por descumprimento das obrigações financeiras (arts. 34 e 35); c) formas de fiscalização da atividade financeira (arts. 21, 70, 71 e 74); d) sistema tributário nacional (arts. 145 a 156 e 195); e) repartições de receitas tributárias (arts. 157 a 162); f) normas gerais sobre as finanças públicas e sistema monetário (arts. 163 e 164); g) disposições relativas ao orçamento (arts. 165 a 169).
Identificamos no seu atual texto um hibridismo em seu perfil e claramente uma constante tensão entre os valores sociais e os liberais, que influenciam sobremaneira a figura de um Estado atuante como o brasileiro. Ao conceder maior efetividade aos valores sociais constitucionalmente previstos, criam-se inúmeros deveres a serem implementados. Mas diante destas pretensões, grande volume de recursos financeiros – originários essencialmente dos tributos – fazem-se mais que necessários para se possibilitar atingir tais objetivos.
E, neste momento, deparamo-nos com a difícil tarefa de equalizar as limitações financeiras do Estado brasileiro e as dificuldades de gestão pública, com a necessidade de desenvolver a economia, extirpar a pobreza e as desigualdades, fomentar a livre iniciativa, tudo de forma justa e solidária, sem violar os direitos dos indivíduos e sem abrir mão dos valores sociais.
Assim, para atender a todas as demandas, os governos se deparam com o velho dilema do “cobertor curto”: de um lado, a pressão e o apelo social para o aumento dos gastos públicos; de outro, as limitações financeiras e a necessidade de se encontrar fontes alternativas para custear as novas despesas, além de se evidenciar as distorções advindas da má gestão do Erário.
A expectativa de mudança de postura do gestor público infelizmente tem se demonstrado ainda utópica e, em certos casos, convertida em pesadelo, diante da realidade de inúmeras unidades da federação que sequer conseguem pagar os salários e aposentadorias de seus servidores, honrar os contratos de seus fornecedores, e nem garantir minimamente os serviços públicos essenciais como saúde, educação e segurança pública.
Infelizmente, o que se vê hoje são dezenas de bilhões de reais sendo renunciados por políticas de desoneração fiscal sem a devida compensação financeira. As despesas com pessoal dos entes vêm perigosamente se aproximando (ou mesmo ultrapassando) dos limites previstos em lei. O desequilíbrio financeiro e o descumprimento de metas fiscais tornam-se rotina em vilipêndio da regra fiscal. O assustador gigantismo da dívida pública vai além do razoável, trazendo reflexos preocupantes na questão da equidade intergeracional. E a falta de planejamento e de respeito às leis orçamentárias as tornam peças de ficção shakespeariana. As nefastas consequências dessas práticas não são apenas a inflação, o desemprego e o retrocesso no desenvolvimento do país, mas, principalmente, a falta de perspectiva de um futuro melhor.
O fato é que sempre houve maior preocupação com a arrecadação das receitas públicas, especialmente a tributária, do que com a gestão e a aplicação de tais recursos. Os gastos públicos acabavam sempre por ficar em segundo plano de importância se comparados com a tributação, mas, hoje, o foco está sendo redirecionado, ganhando destaque o Direito Financeiro como ferramenta de mudança social, capaz de direcionar positivamente os atos dos governantes e influenciar para melhor a vida em sociedade.
Apesar dos inúmeros avanços nas finanças públicas nesse período, passamos agora por um momento de retrocesso.
Ninguém esperava viver essa época de celebração com expressões como “pedaladas fiscais”, “contabilidade criativa” e “manobras financeiras” assumindo diariamente as capas de todos os jornais, tudo isso aliado a um potencial desequilíbrio fiscal e a incontestável incapacidade, momentânea, de cumprimento de metas fiscais.
Para ilustrar esse quadro, trazemos alguns números. A evolução da carga fiscal saiu de 22,4% do PIB em 1988 e hoje está na casa dos 33% do PIB. Além disso, nos últimos quatro anos, o Brasil vem acumulando déficits primários: 20,5 bilhões em 2014, 126,4 bilhões em 2015, 167,4 bilhões em 2016 e 126 bilhões em 2017. Ademais, estima-se que o governo federal concederá benefícios fiscais ao longo deste ano de mais de R$ 300 bilhões em tributos, sem que haja mecanismo claro de controle do retorno efetivo para a sociedade.
Neste ano de 2018, a dívida pública em relação ao PIB chegou a quase 80% (isto é, 30% a mais que a média de economias emergentes). Assim, sem a diminuição de gastos ou aumento de arrecadação, a tendência é de descontrole do endividamento público, que poderá ultrapassar os 100% do PIB (o PIB em 2017 foi de R$ 6,6 trilhões).
O reflexo da atual desordem nas contas públicas se evidencia na realidade brasileira: na educação, por ainda termos 11,5 milhões de brasileiros analfabetos; na segurança pública, pelos mais de 64 mil assassinatos por ano; e na saúde, pelo déficit de mais de 13 mil leitos. Se houve alguma evolução nestas últimas três décadas, inegável reconhecer que há muito ainda por fazer.
Políticas populistas e eleitoreiras, despesas desprovidas de qualidade e de legitimidade, desequilíbrio entre receitas e despesas públicas, geração de déficits impagáveis, ciclo orçamentário irreal, desconexo e desprovido de efetividade são práticas que não podem mais perdurar numa nação que pretenda o bem-estar dos seus integrantes e a criação de uma sociedade mais digna e justa.
Na seara fiscal, ressaltamos que o orçamento público ainda é pouco conhecido pela população. Apesar disso, desempenha o papel de um dos mais relevantes instrumentos de planejamento e controle financeiro, contemplando, hodiernamente, a participação conjunta do Poder Executivo e do Legislativo, tanto na sua elaboração e aprovação, como também no controle da sua execução, configurando um instituto fundamental no Estado Democrático de Direito contemporâneo. É mais do que um documento meramente técnico, uma vez que revela as políticas públicas adotadas pelo Estado ao procurar atender às necessidades e interesses da sociedade, conjugando-as com as pretensões e possibilidades de realização dos cofres públicos.
Neste aspecto, o orçamento público pode passar a constituir uma ferramenta de mudança social, sendo o cidadão convocado a participar ativamente deste fundamental processo, no que hoje comumente é denominado por cidadania fiscal.
Mas há muito ainda em que evoluir, para se retomar o ciclo virtuoso de mudanças institucionais, a fim de consolidar a sustentabilidade e estimular o desenvolvimento econômico e social.
Assim sendo, nestes 30 anos encontramos um panorama perfeito para o debate e a reflexão à luz dos valores que a justiça fiscal reclama. Um cenário repleto de acertos e desacertos, com propósitos dignos de aplausos e outros com desígnios eivados de máculas imperdoáveis, cujas consequências, em alguns casos, chegam até mesmo a malferir os direitos e garantias fundamentais.
O conturbado momento econômico e político exige suplantar as divisões políticas e ideológicas para permitir uma profunda reflexão e mudança na nossa cultura fiscal. Se a tributação é o preço da liberdade na sociedade moderna e o orçamento é o reflexo da atividade estatal, o respeito às leis orçamentárias com responsabilidade fiscal é instrumento republicano de mudança social, de ordem e de progresso.