Coluna do VMCA

CADE

O mercado de educação e o Cade

Relato das análises do setor de educação superior no Cade em meio às recentes movimentações na educação básica

Crédito: Youtube

A imprensa noticiou recentemente a aquisição pela Kroton da Somos Educação por cerca de R$ 4,5 bilhões, mas que ainda depende de aprovação pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade). O movimento da Kroton no setor de educação básica – que abrange a educação infantil e os ensinos fundamental e médio – foi iniciado no começo do mês pela primeira aquisição divulgada da companhia no setor, de uma escola no Espírito Santo.[1]

Ao contrário do segmento de educação superior, que viu a recente reprovação da aquisição da Estácio pela Kroton, o setor de educação básica pouco tem sido objeto de análises pela autoridade antitruste, seja pelo reduzido número de operações notificadas[2], seja pela ausência de complexidade das operações submetidas. O histórico das análises do Cade do setor de educação superior e as próprias operações notificadas podem oferecer uma janela privilegiada para vislumbrar tendências do setor de educação básica e de avaliação pela autoridade.

O mercado de prestação de serviços de ensino superior privado foi objeto de expressivas mudanças institucionais desde os anos 1990 no Brasil, que fazem parte do contexto que estimulou um movimento posterior de fusões e aquisições entre instituições de ensino e a entrada de fundos de investimento no setor. As mudanças regulatórias e a estabilidade econômica criaram um ambiente favorável à exploração lucrativa da atividade de prestação de serviços de ensino superior. Nos anos 2000, emergiram ainda fatores indutivos que impulsionaram o mercado no Brasil: crescimento econômico; atração de investimentos estrangeiros; elevação dos níveis de consumo de parcela da população (com destaque para a chamada classe C); e investimentos do governo federal em programas de fomento à educação superior, com destaque para o FIES e para o Prouni, entre outros.[3] Assim, o segmento de ensino superior foi marcado pela capitalização dos grupos empresariais via abertura de capital em bolsa e aporte de capital de fundos privados do Brasil e de fora. A capitalização dos players foi fundamental para o crescimento do mercado, que contou com diversas fusões e aquisições – a título de ilustração, de 2001 a 2015, o Cade analisou 62 atos de concentração neste setor[4].

As intensas movimentações na educação superior se concentraram em um período curto de tempo e exigiram estudos céleres do Cade e atualização de conhecimentos e padrões de análise. De acordo com estudo do Departamento de Estudos Econômicos do Cade, 80% dos atos de concentração relacionados ao mercado de educação superior notificados ao órgão até maio de 2016 ocorreram entre 2008 e 2013. Segundo o mesmo estudo, o número de estudantes matriculados em cursos de graduação havia crescido 157% entre 2000 e 2016, passando de 3,3 milhões em 2001 para 7,8 milhões em 2014.

As operações notificadas no segmento de ensino superior privado foram analisadas inicialmente sob o rito sumário (mais simples e menos aprofundado, como acontece na maior parte dos casos de educação básica hoje), em razão de não apresentarem indícios de impacto negativo à concorrência.[5] Posteriormente, com o aumento do número de casos, as análises tornaram-se mais complexas, chegando até mesmo à aplicação de remédios comportamentais e estruturais para a aprovação de operações[6]. Na última operação complexa analisada pelo Cade, concluída em 2017, a compra da Estácio pela Kroton foi reprovada[7].

O histórico de fusões e aquisições e a magnitude de operações no setor permitiram ao Conselho o desenvolvimento de um instrumental apurado de análise do mercado de ensino superior. As definições de mercado relevante na dimensão produto e especialmente na dimensão geográfica demandaram atenção das autoridades.

Na dimensão produto, as diferentes modalidades e programas de ensino de nível superior ocasionaram, com o tempo, a separação de mercados relevantes diferentes para cada curso de graduação presencial[8] e de eixos temáticos para a graduação a distância e para a pós-graduação lato sensu[9]. A tabela abaixo resume essas definições de mercado relevante na dimensão produto:

Na dimensão geográfica, as características da concorrência em cada mercado relevante fundamentaram as definições de maneira mais limitada nos cursos presenciais (geralmente definidos pela dimensão municipal) e de maneira mais ampla nos cursos à distância[10].

Em relação a outros conceitos, os estudos promovidos pela autoridade identificaram barreiras à entrada capazes de limitar a participação de concorrentes em mercados. Neste sentido, economias de escala, barreiras de regulação e investimentos expressivos em propaganda e marketing para a construção de marcas fortes são características que progressivamente se tornaram relevantes nas análises do Cade.

Essas características também marcaram as análises das condições de rivalidade. Ao invés de restringir a avaliação da rivalidade às habituais variações de participação de mercado e porte de outras empresas, fatores como investimentos em propaganda, escala, capacidade ociosa, preço da mensalidade, capilaridade dos polos (específico para ensino a distância), capacidade de financiamento dos estudantes e qualidade passaram a ser centrais.

Vale mencionar que poucos casos chegaram à etapa de análise de eficiências, para avaliar a possibilidade de que eficiências geradas por operações de concentração neutralizassem efeitos concorrenciais deletérios. Em nenhum dos casos esses argumentos foram aceitos, sob o entendimento de que as eficiências não trariam benefícios para os consumidores, não seriam tempestivas, ou ainda não seriam específicas da operação.

No fim do dia, as decisões do Cade no ensino superior nesses casos resultaram na aplicação de remédios comportamentais e estruturais e, no ano passado, na reprovação da operação entre a Kroton e a Estácio. Essa reprovação, possivelmente somada a outras questões do mercado de educação superior, como a redução dos investimentos federais no FIES e o cenário de crise econômica, pode contextualizar o interesse do investidor em investir no segmento de educação básica.

Todavia, em relação ao mercado de educação básica, o Cade não possui um histórico de análises aprofundadas[11]. Inicialmente, vale mencionar que a autoridade define o mercado relevante de prestação de serviços de educação básica segmentado em pré-escola, ensino fundamental, ensino médio e curso pré-vestibular.

Decisões da autoridade mencionam que esses segmentos são estabelecidos pela Lei nº 9.394/96, que diferencia expressamente o ensino fundamental e médio, além de fixar seus respectivos conteúdos teóricos e suas regras. Os cursos pré-vestibulares, de acordo com análises da autoridade, são apenas serviços especiais de educação e que não integram a educação básica formalmente.

Em relação à dimensão geográfica, define-se o mercado como local, a partir da identificação dos raios de influência dos estabelecimentos de ensino.[12] Em nenhum caso houve preocupações concorrenciais significativas suscitadas pelo Cade e/ou aplicação de remédios comportamentais ou estruturais na análise do mercado de ensino básico.

Caso a primeira sinalização de investimentos mais consolidados no segmento de educação básica se consolide no cenário nacional, como a operação entre Kroton e Somos Mais Educação indica, pode ocorrer uma evolução das análises do Cade como a que experimentamos na educação superior, preservadas evidentemente as peculiaridades. As próximas movimentações no mercado e seus possíveis impactos na análise antitruste podem sugerir se esse estudo do passado nos ajudará a compreender o presente e vislumbrar algo no futuro.

 

 

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[1] Algumas das ideias deste artigo seguem as apresentadas no texto “What are the specific aspects of merger control in the higher education market?”, elaborado pelos co-autores e por Vinicius Marques de Carvalho. O texto está disponível em: http://www.ibrac.org.br/UPLOADS/Livros/arquivos/Merger_control_in_Brazil_-_Frequently_asked_questions.pdf (último acesso em 24 de abril de 2018).

[2] Até a publicação desse artigo, os principais Atos de Concentração no mercado foram: 08700.000986/2018-70, 08700.004396/2017-35, 08700.010943/2015-50, 08700.008372/2015-93, 08012.004591/2011-28, 08700.006431/2013-27.

[3] Ver, nesse sentido, o Caderno de Educação do Departamento de Estudos Econômicos (DEE) do Cade sobre o assunto, disponível em: http://www.cade.gov.br/acesso-a-informacao/publicacoes-institucionais/dee-publicacoes-anexos/caderno-de-educacao-20-05-2016.pdf/view , p. 5.

[4] Idem, p. 58.

[5] Convém lembrar que nem todas as operações são analisadas pelo Cade. O sistema de análise prévia de determinadas operações instituído no Brasil pela Lei nº 12.529/11 definiu os seguintes requisitos para notificação de uma operação no Brasil: (i) ocorrência de efeitos no Brasil; (ii) preenchimento dos critérios de faturamento pelos grupos econômicos envolvidos (R$ 750 milhões de um lado e R$ 75 milhões de outro lado); e (iii) a operação envolver um “ato de concentração”, conforme definição da lei brasileira.

[6] Ver, por exemplo: Ato de Concentração n° 08700.005447/2013-12 (Anhanguera/Kroton), Ato de Concentração n° 08012.009861/2011-97 (Anhanguera/Grupo Uniban), Ato de Concentração n° 08012.003886/2011-87 (Anhaguera Educacional Ltda/Instituto Grande ABC de Educação e Ensino Ltda./Novatec – Serviços Educacionais Ltda.), Ato de Concentração n° 08012.006400/2011-62 (Anhanguera Educacional/Praetorium) e Ato de Concentração n° 8012.005791/2012-89 (Kroton/União Educacional Cândido Rondon).

[7] Ato de Concentração n° 08700.006185/2016-56.

[8] Ato de Concentração n° 08012.000046/2011-62.

[9] Ato de Concentração n° 08700.005447/2013-12.

[10] As duas definições de mercado relevante na dimensão geográfica se tornaram simultaneamente nacionais e locais, em julgados mais recentes do Cade. Na análise do Ato de Concentração n° 08700.005447/2013-12 (Anhanguera/Kroton), o Cade passou a definir os mercados relevantes de ensino à distância (na graduação e na pós) como simultaneamente nacionais e locais. Na análise do Ato de Concentração n° 08700.006185/2016-56 (Estácio/Kroton), embora não tenha definido peremptoriamente um mercado nacional de ensino superior presencial, a análise do Cade reprovou a operação em grande parte por entender que havia uma dinâmica competitiva nacional entre alguns players também nesses mercados presenciais que seria afetada pela operação. O voto-vogal do Conselheiro Gilvandro Vasconcelos, que votou pela reprovação da operação esclarece isso: “O que está para análise do Plenário não é apenas uma mitigação de sobreposições nos mercados em que os Requerentes atuam: a imbrincada interrelação entre ensino presencial e EAD traz ao Cade a necessidade de endereçar detalhes concorrenciais que sem dúvida terão impacto na dinâmica de negócios do ensino superior no Brasil”.

[11] Para esse artigo, analisamos com atenção os Atos de Concentração de numeração: 08012.004591/2011-28, 08700.006431/2013-27 e 08700.008372/2015-93.

[12] Para analisar o mercado como “local” o Cade já fez aproximações utilizando zonas de um município (por exemplo, município do Rio de Janeiro) e o próprio município (por exemplo, município de Niterói). Vide Ato de Concentração nº 08012.0045911/2011-98 (voto do Conselheiro Elvino Mendonça).


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