Fábio Martins de Andrade
Muito se tem discutido sobre a necessária natureza cooperativa, ao invés de competitiva (e até predatória), da conturbada relação entre o Fisco e os contribuintes. Geralmente acho graça desses Professores que importam lições valiosas aplicáveis aos países mais adiantados no processo civilizatório e tentam importar para a nossa realidade tupiniquim. Entendo que o fim do voto de qualidade é o passo mais significativo dado nesse sentido nos últimos anos. E melhor ainda, por iniciativa do Poder Legislativo, através do Congresso Nacional (isto é, Câmara dos Deputados e Senado Federal), devidamente chancelado pelo Poder Executivo, como veremos. Como não poderia deixar de ser, a questão já foi parar no STF! Mas essa já é outra história.
Para entendermos a seriedade do raro conserto ocorrido no âmbito legislativo, é importante rever o trâmite do processo legislativo que, nesse caso, foi riquíssimo em informações relevantes, como veremos. Esse breve apanhado aqui explicitado pretende afastar o frágil argumento de que a inclusão do dispositivo que previu o fim do voto duplo no CARF teria sido oriundo de emenda “jabuti”, “contrabando”, ou coisa que o valha. Dizer isso é ignorar completamente como se sucederam os fatos, que serão aqui lembrados para quem se interessar.
A Medida Provisória nº 899/19 dispôs sobre a transação resolutiva de litígio nas hipóteses que especifica. Logo em seguida, foi designada a Comissão Mista incumbida de emitir parecer sobre a matéria. Encerrado o prazo regimental, foram apresentadas 220 emendas à referida MP. Foi aprovado o Relatório do Deputado Marco Bertaiolli, que passou a constituir o Parecer nº 01 da Comissão Mista. Em seguida, foi enviado para a Câmara dos Deputados (PLV nº 02/2020).
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Em sessão deliberativa foi proposta a Emenda Aglutinativa nº 01, que reunia àquela PLV o texto que propunha a substituição das multas de ofício por multas de mora nos casos em que o crédito tributário fosse mantido pelo voto de qualidade, em obediência ao art. 112 do CTN; bem como o texto que tratava do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira.
Tal emenda aglutinativa foi incorporada ao texto do PLV, mas a emenda sobre o voto duplo foi modificada, passando a prever a resolução de forma favorável ao contribuinte em caso de empate no julgamento do processo administrativo fiscal. Em seguida, o PLV foi remetido ao Senado Federal.
Aqui cabe um breve parêntese. Estudo o tema sobre o voto duplo no âmbito do CARF, pelo menos, desde 2008. Nos últimos anos, ocorreram dois momentos em que a Câmara dos Deputados acrescentara, via emenda, dispositivos sobre o voto duplo no CARF e tais iniciativas foram sumariamente derrubadas “de ofício” durante o trâmite no Senado Federal, ao entendimento de que sim, cuidavam-se das tais emendas “jabutis”. Vejamos o que ocorreu aqui.
Em sessão deliberativa remota do Senado Federal foi aprovado o PLV 02/2020, sendo retirado o dispositivo que cuidava do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, em razão do reconhecimento expresso de que se cuidou de tema estranho ao tema versado na referida MP. Ou seja, foi reconhecida a natureza “jabuti” da emenda. Quanto ao fim do voto duplo na forma proposta, foi mantido no então projeto, com o seguinte resultado: SIM (50), NÃO (28).
O PLV 02/2020 foi encaminhado à sanção presidencial. Em ofício encaminhado pelo Procurador-Geral da República, houve a sugestão de que o dispositivo fosse vetado. Igual medida foi adotada pelo então Ministro da Justiça. Confederações representantes do setor produtivo enviaram uma carta ao Ministro Chefe da Casa Civil pedindo que o dispositivo fosse sancionado.
A Lei nº 13.988 foi sancionada com o seguinte dispositivo: “Art. 28. A Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, passa a vigorar com a seguinte redação: Art. 19-E. Em caso de empate no julgamento do processo administrativo de determinação e exigência do crédito tributário, não se aplica o voto de qualidade a que se refere o § 9º do art. 25 do Decreto nº 70.235, de 6 de março de 1972, resolvendo-se favoravelmente ao contribuinte”.
Pelo exposto até aqui já pode parecer claro ao leitor que houve sim discussão e debate no âmbito do processo legislativo de conversão daquela medida provisória. Porém, não deixarei dúvida a esse respeito. Pretendo explicitar que houve efetiva e até exaustiva discussão naquela sessão ocorrida pela via remota no âmbito do Senado Federal.
Com efeito, a primeira surpresa ao leitor incauto é verificar que, dessa vez, diferentemente daquelas anteriores referidas acima, o Senado Federal encampou a inclusão ocorrida durante o trâmite do processo de conversão da MP na Câmara dos Deputados. E por que? Porque depois de 40 páginas de transcrições das discussões sobre a pertinência ou não, a natureza “jabuti” ou não, a conveniência e a oportunidade ou não, ao final foi decidido pela votação acima explicitada pela manutenção da inclusão.
Arrisco a dizer que houve raro momento de convergência política no sentido de corrigir a chaga do voto duplo como vinha sendo (ab)usado no âmbito do CARF, geralmente em desfavor dos interesses dos contribuintes e em benefício dos interesses fazendários.
De fato, a convergência política ocorrida no âmbito do Congresso Nacional, com a inclusão efetivada durante o trâmite do processo legislativo de conversão da medida provisória no âmbito da Câmara dos Deputados (aliás, como já tinha ocorrido outras duas vezes nos últimos anos) e a expressa concordância durante o debate ocorrido no Senado Federal restam evidentes (considerando que não foi “jabuti”, que o momento era conveniente e oportuno, que a mudança e o momento eram pertinentes, em discussão entre os Senadores que resultou aproximadamente 40 páginas transcritas), especialmente se considerarmos que durante o debate ocorrido em outras 40 páginas de transcrição sobre o tal bônus de eficiência, ali sim, foi reconhecido o caráter “jabuti” da emenda incluída na Câmara dos Deputados.
Daí surge uma indagação relevante que certamente será enfrentada pela Suprema Corte oportunamente: tendo a questão, eminentemente interna corporis, sido endereçada, debatida e deliberada durante o trâmite do processo legislativo, poderia o Egrégio Supremo Tribunal Federal emitir juízo de valor sobre o tema (eminentemente político, diga-se de passagem)? No âmbito das ações diretas ajuizadas em face do novel dispositivo, certamente a Suprema Corte examinará esse relevante aspecto relacionado ao tema.
Além disso, se fosse uma articulação política isolada no âmbito do Congresso Nacional, ao Presidente da República incumbiria vetar o dispositivo. Além de não vetar, consta ainda naquela assentada remota no Senado Federal a manifestação do Senador Flávio Bolsonaro no sentido de que: “Presidente, Senadores, boa noite! Quero agradecer a todos pela aprovação, pela manutenção do art. 29 [dispositivo em questão que depois foi renumerado para art. 28 em razão da subtração naquela mesma assentada do art. 29, referente ao bônus de eficiência antes mencionado] na medida provisória.
Ele é, obviamente, totalmente pertinente. Aquilo que o Governo sempre defendeu de menos Brasília, mais Brasil tem tudo a ver com este artigo, neste momento. Fazer com que o recurso, ao invés de permanecer concentrado na União, chegue até as mãos dos empreendedores, dos trabalhadores individuais é a melhor forma de conseguir superar essa crise grave que nós vamos atravessar não apenas na saúde, mas também em relação à questão econômica. Agradeço ao Líder Fernando Bezerra por ter feito a articulação. Por mais que tenhamos tido idas e vindas, Fernando, a decisão final foi a correta.
Agradeço também ao Líder Eduardo Braga, que fica aqui nos bastidores, nos grupos, fazendo a sua parte, nos orientando; ao Jorginho Mello por insistir com a permanência do art. 29; e ao Senador Rodrigo Pacheco também por ter tirado esse destaque, já que havia, pelo menos, pelo que acompanhava aqui, um grande consenso de que seria importante manter esse art. 29. E, quanto à medida provisória, nem se fala: neste momento ela é fundamental para ajudar os empreendedores a saírem desta crise.
O Presidente Bolsonaro falou pessoalmente com o Fernando Bezerra sobre a posição dele de, sim, entender que, num caso de empate, com o julgamento de um recurso no CARF, a decisão seria sempre pró-contribuinte. Eu acho que, raras vezes, nós veremos um chefe do Executivo abrir mão disso, mas o Presidente Bolsonaro já vem fazendo isso ao longo do tempo, (…). Então, obviamente, nós somos favoráveis à MP e ao art. 29” (cf. voto do Senador Flávio Bolsonaro, constante no Diário do Senado Federal, Brasília, Ano LXXV, nº 27, 26.03.2020, p. 73).
Importa, ademais, trazer o contexto subjacente ao diploma legal que, ao menos em tese, poderia na hipótese levar à conclusão de que a emenda que incluiu o fim do voto duplo no âmbito do CARF teria a natureza de “jabuti”. Cuida-se de inovador diploma legal, oriundo de medida provisória, que disciplina a transação como modalidade de extinção do crédito tributário, na forma do inciso III do artigo 156, nas condições estritas e específicas que estabelece.
Ora, nada mais pertinente do que, até como prova de boa-fé legislativa e boa vontade no tal giro da competição (predatória) para a cooperação no relacionamento entre o Fisco e os contribuintes, colocar o dispositivo pertinente, conveniente e oportuno, exaustivamente debatido e encampado no âmbito do Senado Federal (diferentemente do que ocorreu em duas oportunidades recentes naquela Casa) relacionado ao fim do famigerado voto duplo no âmbito do CARF.
A conclusão a que chegou o Congresso Nacional não era a única possível, como já tive oportunidade de explicitar no livro antes explicitado sobre o tema. Mas, nesse momento, foi a opção escolhida pelo legislador, depois de acirrado debate ocorrido entre os Senadores, que ocupou aproximadamente 40 páginas de transcrições das manifestações remotas realizadas em torno apenas e tão somente deste dispositivo (sem contar outras 40 páginas sobre a necessária exclusão do bônus de eficiência antes referido e que, ao final daquela votação caiu por ser matéria estranha, ela sim, àquele diploma legal).
O debate ocorrido no âmbito do Senado Federal foi riquíssimo e recomendo vivamente a leitura para aqueles que quiserem se aprofundar sobre o tema específico. Isso certamente trará a noção de que: a) a matéria não foi estranha àquele diploma legal; b) a inclusão pela Câmara dos Deputados (a exemplo de outras já ocorridas no passado recente) foi encampada pelo Senado Federal; c) em razão da pertinência, conveniência e oportunidade em relação ao diploma, especialmente considerando-se o extenso e exaustivo debate ocorrido naquela Casa especificamente sobre o dispositivo em questão.
Nesse sentido, muito mais sobre rico debate poderia ser explicitado. Contudo, entendemos que a mera transcrição fiel da manifestação do Senador Flávio Bolsonaro acima é suficiente para dirimir qualquer dúvida a respeito dos pontos que busquei explicitar por aqui, até pelo delimitado espaço nessa ocasião.
Por todas essas razões, entendo que falar sobre a natureza “jabuti” da emenda que incluiu o dispositivo que veio a prever o fim do famigerado voto duplo no âmbito do CARF decorre: da ignorância das circunstâncias acima, as quais pretendo ter esclarecido; do mero inconformismo por algum interesse específico sobre a atuação do CARF no julgamento de matérias vultosas e complexas; ou de eventual má-fé na interpretação e aplicação do dispositivo legal.