Opinião e Análise

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Carla Tredici

Thais Veiga Shingai

<p>Em 28 de outubro de 2026, o Tribunal de Contas da União <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/tcu">(TCU)</a> concluiu o cálculo da alíquota de referência da Contribuição sobre Bens e Serviços para 2027. O Acórdão nº 2933/2026-TCU-Plenário, relatado pelo ministro Vital do Rêgo, chegou a 11,3468%, arredondados para 11,3% por força do art. 349, §14, da Lei Complementar nº 214/2025 (LC 214). Na mesma oportunidade, fixou-se em 44,2% o redutor aplicável às compras governamentais.</p>
<p>Os 11,3% já passaram a orientar projeções de preços, contratos e carga tributária para 2027. O percentual, porém, ainda depende de Resolução do Senado Federal e não corresponde necessariamente à alíquota que será exigida dos contribuintes. O cálculo do TCU também suscita questões quanto à metodologia adotada, especialmente a substituição dos anos-base previstos em lei, a expectativa de aumento da conformidade tributária e o impacto dos tratamentos diferenciados sobre a arrecadação.</p>
<h2>Da alíquota de referência à alíquota aplicável em 2027</h2>
<p>O <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/senado%20federal">Senado Federal</a> fixa, por Resolução, as alíquotas de referência do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ibs%20e%20cbs">IBS e da CBS</a>, com base no cálculo do TCU e observados a forma de cálculo e os limites previstos em lei complementar (CF, art. 156-A, §1º, XII, e ADCT, art. 130).</p>
<p>Pela LC 214, a alíquota de referência é a que iguala duas médias em proporção do PIB (art. 353, §1º). A primeira é a receita de referência da União, isto é, o que PIS, Cofins, IPI e IOF sobre seguros arrecadaram, em média, de 2012 a 2021 (4,98607% do PIB, conforme o acórdão acima mencionado). A segunda é o que o novo sistema teria arrecadado nos anos-base, 2024 e 2025, se a legislação de 2027 já estivesse em vigor. A primeira média coincide com o Teto de Referência da União (ADCT, art. 130, §3º, I), cuja superação impõe redução da alíquota de referência na primeira revisão quinquenal, mediante revisão de tratamentos diferenciados.</p>
<p>Se o ente federativo nada fizer, aplica-se a alíquota de referência, mas pode fixar alíquota própria por lei específica, uniforme para todas as operações com bens e serviços, ressalvadas as exceções constitucionais (CF, art. 156-A, §1º, V e VI, e art. 195, §16). No caso da CBS, a União pode, via lei ordinária, prever acréscimo ou decréscimo de pontos percentuais sobre a alíquota de referência, ou fixar outra alíquota, sem vinculação (LC 214, art. 14). Ao menos nesse primeiro ciclo da CBS, a alíquota de referência tende a funcionar como alíquota-padrão em 2027.</p>
<p>O art. 347 determina que, de 2027 a 2028, a alíquota da CBS seja a fixada nos termos do art. 14, reduzida em 0,1 ponto percentual, ressalvados os combustíveis do regime específico. Assim, confirmada a alíquota de referência de 11,3% e ausente lei ordinária em sentido diverso, a CBS aplicável em 2027 e 2028 será de 11,2%.</p>
<h2>Como a Receita Federal e o TCU chegaram a 11,3%</h2>
<p>Pelo art. 349 da LC 214, a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/receita%20federal">Receita Federal</a> elabora a metodologia e, após sua homologação pelo TCU, envia a esse mesmo Tribunal a proposta de cálculo acompanhada dos respectivos dados. Cabe ao TCU executar o cálculo e encaminhar ao Senado, como ocorreu recentemente.</p>
<p>A Receita Federal estimou a arrecadação do novo sistema com um simulador de dezessete módulos. O central aplica a incidência padrão sobre dados da Escrituração Contábil Fiscal (ECF), e dezesseis módulos satélites ajustam o resultado para os regimes diferenciados, específicos e favorecidos. O TCU reproduziu o modelo em ferramenta própria e fez ajustes, alguns acordados com a Receita, como a troca dos anos-base, outros por decisão própria, como a premissa de ganho de conformidade.</p>
<h2>O Senado pode alterar os 11,3%?</h2>
<p>A fixação da alíquota de referência é competência constitucional do Senado Federal, exercida nos limites do art. 130 do ADCT e da LC 214. A atuação dessa casa legislativa, nesse contexto, deve ser orientada pela diretriz constitucional de neutralidade da arrecadação ao longo da transição, de modo que o Senado pode revisitar os critérios adotados no cálculo do TCU, como a substituição dos anos-base e a premissa de conformidade, sobre os quais trataremos a seguir.</p>
<p>O Senado pode, assim, alterar os 11,3% calculados pelo TCU, se concluir que o cálculo se afastou da lei complementar e do propósito da alíquota de referência de manutenção da carga tributária proporcionalmente ao PIB. Não pode fazê-lo por conveniência fiscal nem para rever exceções, de modo que a escolha política sobre a alíquota da CBS caberia somente à lei específica do art. 14 da LC 214, e não à Resolução.</p>
<p>Essa vinculação é o que torna a fixação por Resolução compatível com a legalidade tributária (CF, art. 150, I): a Constituição definiu de forma rigorosa quem fixa a alíquota, com base em quê e para quê. Se o percentual resulta de um procedimento, e não de escolha política, a observância desse procedimento é garantia do contribuinte.</p>
<p>Entre os pontos que o Senado poderia examinar estão os efeitos de decisões dos Tribunais Superiores, que não parecem ter sido considerados. A receita de referência de 2012 a 2021, por exemplo, pode incluir PIS e Cofins cobrados sobre o ICMS, que o STF excluiu da base em 2017 (Tema 69), e sobre o ISS, excluído em 21 de outubro, uma semana antes do acórdão (Tema 118). A CBS já nasce sem esses impostos na base, mas sua inclusão na meta pode ter elevado a alíquota (trata-se, aqui, de hipótese a ser confirmada, porque a íntegra dos anexos do acórdão ainda não foi franqueada à sociedade civil).</p>
<p>Também deve ser considerada a hipótese de ausência de deliberação do Senado no prazo legal, que, prorrogado nesse primeiro ciclo, se estende até 15 de dezembro de 2026. Se a alíquota não for fixada até 22 de dezembro, aplica-se a calculada pelo TCU enquanto a Resolução não for editada ou não entrar em vigor (art. 349, §2º, da LC 214). A CBS seria cobrada a partir de 1º de janeiro de 2027 com base nos 11,3% do Tribunal, nessa hipótese.</p>
<h2>A substituição dos anos-base</h2>
<p>O art. 353 da LC 214 estabelece que a alíquota de 2027 “será fixada com base na estimativa, para cada um dos anos-base de 2024 e 2025”. A metodologia homologada seguiu esse comando. O cálculo apresentado pelo TCU, entretanto, considerou os anos de 2023 e 2024, pois, segundo o relatório, o Tribunal e a Receita Federal acordaram a substituição porque a ECF de 2025 não estava suficientemente alimentada pelos contribuintes à época do cálculo.</p>
<p>O fundamento invocado é o art. 349, §10, que autoriza o TCU e o Poder Executivo, de comum acordo, a implementarem ajustes posteriores na metodologia homologada. Os anos-base, contudo, não são critério criado pela metodologia, mas parâmetro fixado no próprio texto da lei complementar, ao qual o §1º do art. 353 vincula a equação de equivalência que determina a alíquota de referência. A autorização para ajustes metodológicos não se confunde com a possibilidade de alteração dos anos-base expressamente previstos em lei.</p>
<p>Há fundamento mais forte, que o acórdão não invocou: o §8º do art. 349 permite que o Poder Executivo proponha ajustes justificados nos critérios dos arts. 350 a 369, entre os quais está o art. 353. Combinado com o §10, admite, em tese, trocar os anos-base após a homologação. Esse caminho, porém, exige justificativa, e a apresentada não é suficiente. Ela explica por que os dados de 2025 eram insuficientes, mas não por que se deixou de adotar a solução que a própria lei complementar prevê para esse caso: estimar o ano-base a partir de dados de outros anos, corrigidos a valores de 2025 (art. 352, §3º).</p>
<p>Essa interpretação deve considerar, ainda, o §2º do mesmo art. 353. Para o primeiro ciclo de fixação da alíquota de referência da CBS, o legislador prorrogou em 45 dias os prazos da Receita Federal, do Tribunal e do Senado, de forma expressa “para fins do disposto no inciso III do §3º do art. 352”, que admite estimar a base a partir de dados posteriores aos anos-base.</p>
<p>O voto cita o art. 352, §3º, mas a correção não foi feita: em vez de estimar 2025 a partir de 2024, o cálculo trocou os anos-base e dividiu a receita estimada de 2023 e a de 2024 pelo PIB de cada ano. Adotou-se, assim, período anterior ao indicado pelo art. 353, o que, a nosso ver, está em desacordo com a lei complementar.</p>
<p>A divergência não permite, por si só, concluir pela incorreção do cálculo ou por eventual invalidade da futura Resolução do Senado, mas é um ponto relevante a ser avaliado por essa Casa do Poder Legislativo, inclusive para fixar o critério a ser observado no próximo ciclo, quando a alíquota de referência da CBS para 2028 deverá ser calculada tomando como base os anos de 2025 e 2026 (art. 354).</p>
<h2>A premissa de ganho de conformidade</h2>
<p>A soma dos dezessete módulos de cálculo resultou em R$486,80 bilhões de receita de CBS. A esse valor o Tribunal acrescentou R$41,7 bilhões, na média dos anos-base, a título de redução do hiato de conformidade, chegando a R$528,5 bilhões. O cálculo tomou o hiato médio do PIS e da Cofins entre 2016 e 2019, estimado em 22,6%, e adotou redução de 29,3%, correspondente ao cenário intermediário do estudo da Receita Federal.</p>
<p>A premissa não constava da proposta da Receita Federal. Foi incluída pela equipe do Tribunal, que a qualificou como premissa de cálculo de sua competência, e não como alteração da metodologia homologada. O relator a acolheu, mas registrou expressamente que a anuência não representa afirmação de que o ganho estimado necessariamente se realizará em 2027. A metodologia homologada, contudo, partia de que os dados de arrecadação “já estão líquidos dessa evasão”.</p>
<p>A inclusão dessa premissa contribui para reduzir a alíquota de referência e o voto lembra que a alíquota de 2029 será calculada com base na estimativa de 2027, o que permitirá incorporar a experiência real. Caso esse ganho não ocorra no ritmo esperado, a correção não virá pelos mecanismos de limitação da transição, como o do art. 368, que operam quando a arrecadação supera o teto, mas pelos ciclos seguintes de cálculo. A exigência de observância do procedimento, porém, não tem direção: o poder de incluir premissas sem convergência com a Receita Federal, que neste ciclo reduziu a alíquota, poderá elevá-la no cálculo de 2028. Mais uma vez, por razões de estabilidade jurídica, é fundamental que se fixe um critério claro e replicável nos próximos ciclos.</p>
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<p>Ainda quanto à segurança jurídica sobre os critérios adotados, que permite à sociedade civil alguma previsibilidade ao longo da transição, é importante ter em conta que cada operação retirada da base, ou tributada a alíquota menor, eleva a alíquota exigida das demais, e o próprio acórdão quantifica os efeitos desses tratamentos na estimativa de arrecadação. Segundo a tabela de composição da receita, o módulo de redução proporcional de alíquota retira R$61,89 bilhões da receita estimada de CBS, o de alíquota zero retira R$126,30 bilhões, e o das atividades imobiliárias retira R$26,83 bilhões.</p>
<h2>Conclusão</h2>
<p>O percentual de 11,3% calculado pelo TCU é um avanço na definição dos parâmetros de implementação da CBS, mas não encerra a discussão sobre a alíquota aplicável em 2027. A Resolução do Senado, a possibilidade de fixação de alíquota própria pela União e as regras de transição ainda geram incertezas que afetam a tomada de decisão pelos contribuintes.</p>
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<p>Também não se pode perder de vista que o resultado decorre de premissas que influenciam diretamente o percentual calculado, sobre as quais é necessário haver clareza e estabilidade jurídica. A substituição dos anos-base previstos na legislação e a estimativa de aumento da conformidade tributária são dois exemplos. Se a legalidade da alíquota de referência depende da observância do procedimento fixado pela EC 132 e a LC 214, a troca de critérios legais por acordo deve ser exceção justificada e transparente.</p>


JOTA PRO Tributos | Trial | outubro/26

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