Opinião e Análise

Rodrigo Becker

Marco Aurélio Peixoto

Prezados leitores do JOTA,
Chegamos ao primeiro ano de coluna. É uma satisfação compartilhar um pouco da aplicação do CPC pelos Tribunais com os leitores do JOTA, tentando contribuir para o conhecimento e aprimoramento de todos.
Tivemos uma parada em julho, e no mês de agosto, nosso colega Victor Trigueiro, por razões profissionais e particulares, deixou a coluna. Eventualmente, ele continuará contribuindo com artigos pontuais. Desde já agradecemos penhoradamente pelo esforço e trabalho conjunto durante o primeiro ano à frente da coluna.
Para o seu lugar, teremos o processualista Marco Aurélio Peixoto, de Recife. Marco é Advogado da União também, mestre em direito, e professor de processo civil em Recife, além de palestrar por todo o Brasil. Certamente contribuirá muito com seu conhecimento e expertise, tendo a missão de substituir Victor e de trazer questões intrigantes acerca da aplicação do CPC nos Tribunais.
Por fim, antes de iniciarmos o tema da semana, informamos que a coluna passará a ser quinzenal, neste mesmo espaço, garantindo aos leitores o mesmo comprometimento e dedicação até hoje inseridos nos nossos artigos.
A remessa necessária, nas palavras de Luiz Rodrigues Wambier e Eduardo Talamini, é uma “condição legal de eficácia definitiva da sentença, uma vez que essa somente transitará em julgado após a reapreciação da decisão pelo Tribunal hierarquicamente superior ao qual está vinculado o juiz da demanda”<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
No Novo CPC, o instituto da remessa necessária está previsto no art. 496, que dispõe que estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição ex officio, pois independem da interposição de apelação, as sentenças proferidas contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito público ou que julgarem procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução fiscal.
Cediço que há exceções e legislações específicas que também o preveem, mas, regra geral, podemos estabelecer que se submete ao reexame necessário toda sentença desfavorável à Fazenda Pública, desde que preencha os requisitos previstos pelo
O Código de Processo Civil de 2015 alterou algumas questões pontuais acerca desses requisitos para que haja reexame necessário, notadamente quanto ao valor da sentença sujeita à remessa e ao parâmetro para controle pelo Tribunal, a saber:
a) deixa de haver reexame quando a sentença for de valor igual ou inferior a (i) 1.000 (mil) salários-mínimos para a União e as respectivas autarquias e fundações de direito público; (ii) 500 (quinhentos) salários-mínimos para os Estados, o Distrito Federal, as respectivas autarquias e fundações de direito público e os Municípios que constituam capitais dos Estados; e (iii) 100 (cem) salários-mínimos para todos os demais Municípios e respectivas autarquias e fundações de direito;
b) também deixa de se submeter ao reexame, independentemente de valor, a sentença que estiver em consonância com (i) súmula de tribunal superior; (ii) acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça em julgamento de recursos repetitivos; (iii) entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção de competência; e (iv) entendimento coincidente com orientação vinculante firmada no âmbito administrativo do próprio ente público, consolidada em manifestação, parecer ou súmula administrativa.
Todavia, permaneceram em aberto outras situações, como a aplicabilidade do reexame necessário em procedimentos específicos, não regulados pelo CPC.
A propósito, conforme esclarece Rogério Mollica, as limitações ao reexame necessário não se aplicam ao mandado de segurança, na medida em que a lei do MS não regulou tais limitações<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>, de modo que toda a sentença proferida nessa ação, contrária à Fazenda Pública, deve se submeter à remessa oficial.
A Lei n.º 4.717/65 (Lei da Ação Popular), por exemplo, determina a remessa de ofício para os casos de sentenças extintivas por carência de ação ou improcedência do pedido, in verbis:
Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.
Neste contexto, surge o questionamento: é possível aplicar essa mesma ideia às ações de improbidade administrativa?
Ao enfrentar o Resp 1220667/MG, a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça resolveu, em setembro de 2014, que a ação de improbidade segue um rito próprio determinado por sua legislação específica, que não prevê o cabimento do reexame necessário, não havendo que se falar, pois, em aplicação analógica da Lei n.º 4.717/65, visto que o reexame é um instrumento de exceção no sistema processual.
Tal entendimento foi, inclusive, objeto do Informativo nº 546 do STJ:
A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência de ação de improbidade administrativa não está sujeita ao reexame necessário previsto no art. 19 da Lei de Ação Popular (Lei 4.717/1965). Isso porque essa espécie de ação segue um rito próprio e tem objeto específico, disciplinado na Lei 8.429/1992, não cabendo, neste caso, analogia, paralelismo ou outra forma de interpretação, para importar instituto criado em lei diversa. A ausência de previsão da remessa de ofício, na hipótese em análise, não pode ser vista como uma lacuna da Lei de Improbidade que precisa ser preenchida, mormente por ser o reexame necessário instrumento de exceção no sistema processual, devendo, portanto, ser interpretado restritivamente. <a href="http://www.stj.jus.br/webstj/processo/justica/jurisprudencia.asp?origemPesquisa=informativo&amp;tipo=num_pro&amp;valor=REsp1220667">REsp 1.220.667-MG</a>, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 4/9/2014.
A questão, então, ganhou repercussão quando, em fevereiro deste ano, ao analisar o mesmo tema, a Segunda Turma do STJ decidiu em sentido contrário à Primeira Turma. A conclusão a que chegou a turma fundamentou-se na ideia de que o Código de Processo Civil se aplica de forma acessória à Lei de improbidade administrativa.
Confira-se o julgado:
<ol start="4">
<li>É pacífico o entendimento no STJ de que o Código de Processo Civil deve ser aplicado subsidiariamente à Lei de Improbidade Administrativa. Assim, é cabível o reexame necessário na Ação de Improbidade Administrativa, nos termos do artigo 496 do CPC/2015.</li>
<li>No mais, por "aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário" (REsp 1.108.542/SC, Rel. Ministro Castro Meira, DJe 29.5.2009). (REsp 1613803/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 07/03/2017)</li>
</ol>
&nbsp;
Observe-se que a segunda turma afirmou, ainda, a obrigatoriedade do reexame nas sentenças de improcedência de ação civil pública, aplicando o art. 19 da Lei nº 4.717/65 analogicamente.
Diante de tal discordância, a jurisprudência do STJ tornou-se uníssona recentemente, quando a Primeira Turma, em sede de Embargos de Divergência, uniformizou o entendimento, no sentido de ser cabível, sim, o reexame necessário, conforme o julgado a seguir:
1-) Verifica-se que, no acórdão embargado, a Primeira Turma decidiu que não há falar em aplicação subsidiária do art. 19 da Lei 4.717/65, mormente por ser o reexame necessário instrumento de exceção no sistema processual.
2-) Já o v. acórdão paradigma da Segunda Turma decidiu admitir o reexame necessário na Ação de Improbidade. 3. A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que o Código de Processo Civil deve ser aplicado subsidiariamente à Lei de Improbidade Administrativa. Nesse sentido: REsp 1.217.554/SP, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 22/8/2013, e REsp 1.098.669/GO, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 12/11/2010.
4-) Portanto, é cabível o reexame necessário na Ação de Improbidade Administrativa, nos termos do artigo 475 do CPC/1973. Nessa linha: REsp 1556576/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 31/5/2016.
5-) Ademais, por "aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário" (REsp 1.108.542/SC, Rel.  Ministro Castro Meira, j. 19.5.2009, DJe 29.5.2009).  Nesse sentido:  AgRg no REsp 1219033/RJ, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 25/04/2011.
6-) Ressalta-se, que não se desconhece que há decisões em sentido contrário. A propósito: REsp  1115586/DF, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe  22/08/2016, e REsp 1220667/MG, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 20/10/2014. (EREsp 1220667/MG, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 30/06/2017)
De fato, o entendimento do Superior Tribunal de Justiça está em harmonia com a ideia de microssistema do processo coletivo. Os arts. 21 da Lei da Ação Civil Pública e 90 do CDC, como normas de envio, formaram a base para a criação desse Microssistema, com o qual se comunicam outras normas, como os Estatutos do Idoso e da Criança e do Adolescente, a Lei da Ação Popular, e, ainda, a Lei de Improbidade Administrativa todas elas leis que regulam processos chamados de coletivos.
Dessa forma, os instrumentos e institutos de cada uma das normas,  utilizados com o objetivo de "propiciar sua adequada e efetiva tutela" (art. 83 do CDC), podem e devem ser utilizados pelas outras leis que compõem esse sistema, como é o caso do aplicando o art. 19 da Lei nº 4.717/65, que trata do reexame necessário.
Na doutrina, Fredie Didier Jr. e Leonardo Carneiro da Cunha, citando precedentes do STJ, afirmam, no mesmo sentido, que “a disposição relativa à ação popular aplica-se igualmente à ação de improbidade e ação civil pública”<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, no tocante ao cabimento de remessa oficial.
Questão que persiste é saber se, ao incidir a norma do reexame necessário nas ações de improbidade, se aplicam também as restrições constantes do art. 496, § 3º, do CPC.
Seguindo a linha de raciocínio, se o cabimento do reexame se dá por força de aplicação analógica da lei der ação popular (microssistema de direitos coletivos), é a norma desta legislação que deve incidir.
Como assevera Marco Antônio Rodrigues, a previsão do art. 19 da Lei 4.717/65 é disposta em lei especial, de modo que é essa disposição que deve regular o reexame necessário para a referida ação, não se aplicando os casos de afastamento do duplo grau obrigatório constantes na norma especial<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>.
Portanto, se a incidência da remessa oficial à lei de improbidade se dá por analogia ao art. 19 da lei de ação popular, e se tal dispositivo não comporta as restrições de cabimento constante no Código de Processo Civil, silogisticamente, a conclusão é que também nas ações de improbidade não há limitação, devendo o reexame necessário ocorrer em todas as hipóteses de sentenças desfavoráveis à Fazenda Pública.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> WAMBIER, Luiz Rodrigues e TALAMINI, Eduardo. Curso avançado de processo civil, vol. 2. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 16ª edição, 2016, p. 455. Não se desconhece parte da doutrina que trata a remessa necessária como recurso, mas para os objetivos deste artigo, tomar-se-á a definição dos autores para sistematizar o texto.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> MOLLICA, Rogério. A remessa necessária e o novo Código de Processo Civil in Coleção Novo CPC – Doutrina Selecionada, vol. 6 – Processo nos Tribunais e meios de impugnação às decisões judiciais. Salvador: Jus Podivm, 2ª edição, 2016, p. 103.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> DIDIER JR., Fredie e CUNHA, Leonardo Carneiro da. Remessa Necessária in Fazenda Pública – Coleção Repercussões do novo CPC, vol. 3. Salvador: Jus Podivm, 2016, 2ª edição, p. 179.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> RODRIGUES, Marco Antonio. A fazenda pública no processo civil. São Paulo: Atlas, 2016, 2ª edição, p. 91.

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Reexame deve ocorrer em todas as hipóteses de sentenças desfavoráveis à Fazenda Pública

Reexame necessário na ação de improbidade administrativa

Reexame deve ocorrer em todas as hipóteses de sentenças desfavoráveis à Fazenda Pública