Opinião e Análise

Bruno Cavaco

Na sessão plenária do último dia 25 de junho, o Supremo Tribunal Federal concluiu, na ADI 7.236, o capítulo mais sensível da reforma promovida pela Lei 14.230/21: a comunicação entre a esfera penal e a ação de improbidade administrativa. O Plenário, à unanimidade, declarou a parcial inconstitucionalidade do art. 21, § 4º, da Lei 8.429/92, com interpretação conforme a Constituição.
A decisão criminal transitada em julgado, em processo que discuta os mesmos fatos, somente impedirá a ação de improbidade em três hipóteses: reconhecimento das excludentes do art. 65 do Código de Processo Penal, prova da inexistência do fato (art. 386, I) e prova de que o réu não concorreu para a infração penal (art. 386, IV). A mesma compreensão vale para a rejeição da denúncia e para o arquivamento precluso por proposição do Ministério Público, ressalvada a reabertura autorizada pelo art. 18 do CPP.1
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Sob o dispositivo técnico corre uma questão maior, que acompanha a Lei 14.230/21 desde a sanção: qual é o estatuto processual da ação de improbidade depois da reforma?
Duas leituras disputavam a resposta. A primeira aproximava a demanda do processo penal: absolvido o réu no crime, qualquer que fosse o fundamento entre os incisos do art. 386 do CPP, extinguia-se a via da improbidade. A segunda mantinha a ação na jurisdição civil e no microssistema da tutela coletiva, onde a independência das instâncias é a regra e a comunicação, exceção reservada aos juízos de certeza. O Plenário escolheu a segunda.
A opção já vinha anunciada. O relator, ministro Alexandre de Moraes, suspendera o dispositivo em dezembro de 2022, ao fundamento de que “a comunicabilidade ampla pretendida pela norma questionada acaba por corroer a própria lógica constitucional da autonomia das instâncias”.2 O mérito confirmou a direção da cautelar.
<h2>A gramática do processo civil coletivo</h2>
As hipóteses escolhidas pelo Tribunal têm assinatura reconhecível. A prova da inexistência do fato e a da não concorrência para a infração correspondem ao regime que o art. 935 do Código Civil impõe à responsabilidade civil e que o art. 21, § 3º, da própria Lei 8.429/92 já reproduzia; as excludentes do art. 65 do CPP sempre fizeram coisa julgada no cível.
A absolvição por insuficiência probatória (art. 386, II, V e VII) e a fundada em atipicidade penal (art. 386, III) ficaram de fora: os tipos da lei de improbidade são mais abertos que os penais e tutelam objeto próprio, a probidade administrativa; a conduta atípica para o direito penal pode configurar ato ímprobo, e a prova que faltou no processo-crime pode ser produzida na ação de improbidade, cujo regime instrutório é distinto.3
Em vez de importar a lógica preclusiva do processo penal, o STF aplicou à improbidade a gramática da jurisdição civil e do processo coletivo: instâncias independentes como regra, comunicáveis nos estritos juízos de certeza. Dois pontos alteram a prática: a exigência de trânsito em julgado da decisão criminal, porque eficácia preclusiva definitiva pressupõe decisão definitiva; e a ressalva do art. 18 do CPP, pela qual o arquivamento por falta de base encerra juízo provisório e o surgimento de novas provas autoriza a retomada da persecução.
<h2>O desfecho: a prescrição intercorrente</h2>
A assentada de 1º de julho de 2026 encerrou o julgamento. Por maioria, o Tribunal declarou a inconstitucionalidade da expressão “pela metade do prazo previsto no caput deste artigo”, constante do art. 23, § 5º, fixando em vinte anos o prazo máximo de prescrição. Ficaram vencidos os ministros Nunes Marques, Luiz Fux e Gilmar Mendes, que julgavam improcedente a ação no ponto e propunham a modulação dos efeitos.4
O impacto é direto. Pelo texto de 2021, interrompida a prescrição, o prazo recomeçava pela metade dos oito anos do caput, isto é, por quatro anos. Suprimida a expressão, recomeça por inteiro, sob o teto global de vinte anos. A régua é a mesma aplicada ao § 4º do art. 21: dispositivos que convertiam garantias em atalhos para a extinção prematura da responsabilização vêm sendo podados, preservado o núcleo garantista.
Diferentemente da solução unânime dada à absolvição criminal, a divergência aqui foi expressiva e incluía proposta de modulação, o que recomenda atenção à íntegra do acórdão quanto às ações em curso. A prescrição, de todo modo, alcança apenas a pretensão sancionatória: o ressarcimento fundado em ato doloso permanece imprescritível, nos termos do Tema 897.
<h2>Três decisões, uma direção</h2>
O julgamento fecha uma trajetória iniciada em 2022. No Tema 1199 da repercussão geral, o STF assentou que a Lei 14.230/21 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade, qualificados como “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção”, e recusou a aplicação automática da retroatividade penal benéfica.5
Nas ADIs 7.042 e 7.043, restabeleceu a legitimidade ativa concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas lesadas.6 Agora, na ADI 7.236, recusou a prevalência da esfera penal. Lidas em conjunto, as três decisões apontam para o mesmo lugar: a demanda permanece ancorada na jurisdição civil e nos modelos procedimentais do microssistema da tutela coletiva.
O resultado repercute no debate em torno do art. 17-D, segundo o qual a ação por improbidade “não constitui ação civil”. A doutrina se dividiu: Didier Jr. extraiu do novo regime a categoria do processo punitivo não penal, estranho ao processo coletivo; Zaneti Jr. sustentou a permanência da ação no microssistema, com incidência supletiva de suas técnicas;7 Mazzilli leu a cláusula como simples subtração às regras gerais da Lei 7.347/85;8 Wanis denunciou a insustentabilidade do dispositivo perante a Constituição e a Convenção de Mérida, propondo como remédio os controles de constitucionalidade e a interpretação conforme.9 A linha jurisprudencial consolidada dá razão ao núcleo da tese da permanência.
<h2>O caminho para o art. 17-D: interpretação conforme</h2>
A técnica empregada no § 4º indica o método para o próprio art. 17-D: preservar o texto naquilo que ele comporta e podar o que excede a Constituição. Aplicada ao dispositivo, a operação conduz à leitura que venho sustentando desde os primeiros comentários à reforma, escritos com Carla Bonfadini:10 a cláusula “não constitui ação civil” delimita o objeto litigioso e organiza pedidos, subtraindo a demanda às regras gerais da Lei 7.347/85 sem retirá-la do microssistema.
As pretensões metaindividuais fluem pela ação civil pública, por determinação do parágrafo único; a desclassificação do art. 17, § 16, funciona como válvula de comunicação entre os regimes; e a tutela ressarcitória conserva autonomia, como confirmam a Súmula 329 do STJ e o Tema 897.11
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Os efeitos práticos são imediatos. Para as defesas, a absolvição por falta de provas deixa de operar como trava da improbidade, e a estratégia de aguardar o processo-crime perde rendimento diante da exigência de trânsito em julgado. Para o Ministério Público, o fundamento do decreto absolutório passa a ser o dado decisivo na análise de viabilidade, o que recomenda atenção à qualificação do inciso do art. 386 na certidão do juízo criminal. No campo prescricional, os prazos interrompidos recomeçam por inteiro, observado o teto de vinte anos. Em qualquer caso, a sobreposição de sanções pelo mesmo fato segue submetida à dosimetria conjunta do art. 22, § 3º, da LINDB.
O essencial está decidido: a reforma reforçou garantias e o STF as preservou; o que a Corte recusou foi a mudança de família processual e a conversão dessas garantias em imunidade ou em atalho prescricional. A ação de improbidade segue sendo o que o art. 37, § 4º, da Constituição sempre disse que ela é: instrumento civil de tutela coletiva da probidade administrativa, com regime sancionatório próprio e portas abertas para o microssistema.
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1 STF. Tribunal Pleno. ADI nº 7.236/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes. Julgamento de mérito quanto ao art. 21, § 4º, da Lei nº 8.429/1992, por unanimidade, na sessão plenária de 25 de junho de 2026, conforme a respectiva certidão de julgamento, com suspensão do exame dos demais dispositivos impugnados.
2 STF. Medida Cautelar na ADI nº 7.236/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, decisão de 27 dez. 2022, conforme GOMES, Camila Paula de Barros. Improbidade administrativa e a mitigação da independência das instâncias. Revista Juris UniToledo, Araçatuba, v. 10, n. 1, p. 16-17, 2025.
3 GOMES, Camila Paula de Barros. Improbidade administrativa e a mitigação da independência das instâncias. Revista Juris UniToledo, Araçatuba, v. 10, n. 1, p. 13-19, 2025.
4 STF. Tribunal Pleno. ADI nº 7.236/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes. Conclusão do julgamento na sessão plenária de 1º de julho de 2026: por maioria, parcial procedência quanto ao art. 23, § 5º, da Lei nº 8.429/1992, com declaração de inconstitucionalidade da expressão “pela metade do prazo previsto no caput deste artigo” e prazo máximo de 20 (vinte) anos de prescrição, vencidos os Ministros Nunes Marques, Luiz Fux e Gilmar Mendes; o Ministro Dias Toffoli, vencido quanto ao § 5º, consignou acompanhar o relator também no julgamento do art. 21, § 4º, realizado na sessão anterior, conforme a respectiva certidão de julgamento.
5 STF. Tribunal Pleno. ARE nº 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes (Tema 1199 da repercussão geral).
6 STF. Tribunal Pleno. ADI nº 7.042 e ADI nº 7.043, DJ de 31/08/2022.
7 DIDIER JR., Fredie; ZANETI JR., Hermes. Improbidade administrativa, processo coletivo e a Lei nº 14.230/2021: consensos e dissensos numa coautoria. Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, n. 89, p. 133-145, jul./set. 2023. As posições individuais constam de itens de autoria isolada: Zaneti Jr., p. 137-143; Didier Jr., p. 143-145.
8 MAZZILLI, Hugo Nigro. A natureza jurídica da ação de improbidade administrativa no direito brasileiro. Revista do Ministério Público do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, n. 92, p. 201-202, jul./dez. 2022.
9 WANIS, Rodrigo Otávio Mazieiro. A insustentabilidade sistêmica do art. 17-D da nova Lei de Improbidade Administrativa: a criação de uma ação sui generis e o retrocesso protetivo de suas consequências. Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, n. 83, p. 149-170, jan./mar. 2022.
10 CAVACO, Bruno de Sá Barcelos; BONFADINI, Carla. Breves anotações processuais sobre a lei 14.230/21 e seu impacto no campo do combate à corrupção. Migalhas, coluna Elas no Processo, 16 dez. 2022. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/coluna/elas-no-processo/361202/breves-anotacoes-processuais-sobre-a-lei-14-230-21.
11 Súmula nº 329 do STJ: “O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público”. STF. Tribunal Pleno. RE nº 852.475 (Tema 897 da repercussão geral): “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”.

Estátua Justiça, em frente ao Supremo Tribunal Federal (STF) / Crédito: Antonio Augusto/SCO/STF

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Reforma reforçou garantias e STF as preservou; o que a Corte recusou foi mudança de família processual e conversão de garantias em imunidade ou atalho prescricional

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