Opinião e Análise

Rodrigo de Carvalho Assumpção

A análise quantitativa do Judiciário brasileiro desvela um cenário desafiador, impulsionado, em grande medida, pelas dificuldades inerentes à satisfação do crédito. Conforme levantamento do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/cnj">CNJ</a> (2023), as execuções extrajudiciais não fiscais totalizavam 3.845.487 demandas (4,6% do acervo geral). Paralelamente, os cumprimentos de sentença representavam uma fatia ainda maior, contabilizando 11.343.483 autos, ou cerca de 13,5% de todo o estoque processual pendente.
A gravidade se acentua ao examinarmos a inefetividade da tutela executiva. Os levantamentos indicam um alto índice de estagnação processual: 924.323 execuções extrajudiciais (24,03%) encontram-se suspensas, situação que se repete em 2.934.430 cumprimentos de sentença, correspondendo a 25,86%. Soma-se a esse gargalo a morosidade temporal, visto que o trâmite médio dos executivos eletrônicos alcança a marca de 3 anos e 5 meses.
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Diante da falta de efetividade da execução no Brasil, torna-se imperiosa uma reforma que retire dos ombros do Judiciário um peso que contribui decisivamente para a lentidão forense, sem reverter em benefícios reais para o credor. É nesse contexto que emerge a tese da desjudicialização da execução civil, visando à celeridade e à efetividade na satisfação do crédito, a exemplo do que já ocorre em nações como Portugal e Itália.
No Brasil, a discussão intensificou-se com o <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/139971">PL 6204/2019</a>, que propõe delegar os atos executivos aos tabeliães de protesto com a criação do Agente de Execução. Todavia, a proposta enfrenta óbices significativos. Dado o caráter polêmico da matéria e a morosidade do processo legislativo, propõe-se aqui uma solução de transição: o uso estratégico do Centro Judiciário de Solução de Conflitos e Cidadania (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/CEJUSC">CEJUSC</a>), que é a principal porta do Judiciário para a cultura da autocomposição, como instrumento de desjudicialização.
À luz da experiência portuguesa com o Procedimento Extrajudicial Pré-Executivo (PEPEX), a implementação de um mecanismo prévio de pesquisa patrimonial serviria como barreira de contenção à propositura de execuções inviáveis. Nessa sistemática, o credor, cientificado antecipadamente da inexistência de ativos do devedor, abster-se-ia de movimentar o aparelho judicial, prevenindo a formação de processos natimortos ou vocacionados à ineficácia.
Tal mecanismo confere ao credor o poder de uma decisão estratégica: diante da inexistência de bens, evita-se o dispêndio de recursos com uma demanda estéril; em contrapartida, o sucesso da diligência fomenta a autocomposição ou, subsidiariamente, aparelha uma execução “cirúrgica”, focada nos bens previamente identificados.
Portugal enfrentou um sério problema com seus processos executivos, com verdadeira falência do modelo que antecedeu às reformas do processo de execução. Segundo dados do antigo Gabinete de Política Legislativa e Planejamento (GPLP), no início do ano de 2002, encontravam-se pendentes 516.780 execuções cíveis, um aumento de 638% em relação aos dez anos anteriores. (Colnago, 2025)
Esse modelo ineficiente motivou profundas mudanças no processo de execução português, tendo o legislador promovido-as em quatro circunstâncias distintas: a criação do Agente de Execução, com sistema híbrido de atuação (DL 38/2003); a ampliação de poderes do Agente de Execução e criação da lista de execuções frustradas (DL 226/2008); a retomada de atribuições e competências pelo Juiz, que passa a atuar como “garantidor” (Lei 41/2013); e a criação do PEPEX (Lei 32/2014).
Pode-se afirmar que o DL 38/2003 foi um verdadeiro “divisor de águas” no processo de execução português, pois ele foi responsável pela redução da atuação do juiz e da máquina judiciária no processo de execução, com a criação da figura do agente de execução, um profissional liberal que assumiu atribuições para iniciar e tramitar o processo de execução.
Essas alterações, contudo, sofreram algumas críticas da doutrina (dentre eles, Paulo Pimenta, Paulo Duarte Teixeira, Lebre de Freitas, Isabel Menéres Campos e Maria França Gouveia), que apresentou questionamentos referentes à implementação apressada dos agentes de execução e recrutamento de solicitadores já existentes, à inexistência de meios e estruturas necessários para a implementação do novo modelo e à criação de um profissional liberal encarregado de uma missão de interesse público, mas dotado de “poderes de autoridade” (Alemão, 2007).
Posteriormente, o DL 226/2008 aprimorou a reforma e se baseou em três pilares fundamentais: simplificação e eliminação de formalidades processuais, promoção da eficácia das execuções e criação de mecanismos para prevenir ações judiciais desnecessárias.
No âmbito preventivo, o DL 226/2008 criou a lista de execuções frustradas, uma lista pública, disponível na internet, com dados sobre execuções frustradas por inexistência de bens penhoráveis, com o objetivo de dissuadir o inadimplemento e de fornecer informações ao credor, obstando, assim, a propositura de execuções inúteis.
O Código de Processo Civil (<a href="https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/lei/41-2013-497406">Lei 41/2013</a>), por sua vez, reservou ao juiz uma atuação específica e subsidiária. Sem prejuízo de outras intervenções legais, compete ao juiz proferir despacho liminar, julgar a oposição à execução e à penhora, verificar e graduar créditos, julgar reclamações de atos e impugnações de decisões do agente de execução, bem como decidir outras questões suscitadas pelas partes ou terceiros.
Finalmente, a Lei 32/2014 promoveu a introdução do procedimento extrajudicial pré-executivo, conhecido como PEPEX. Esse procedimento viabiliza a consulta prévia de bens do devedor por intermédio de um requerimento inicial efetuado em plataforma informática oficial. Estando em ordem o procedimento, o agente de execução está autorizado a realizar consultas às bases de dados públicas e privadas, com o objetivo de obter informações sobre a localização do requerido e de bens penhoráveis de que seja titular.
As inovações implementadas revelaram-se decisivas para o descongestionamento do Judiciário português. Ao analisar essa trajetória, Daniel Colnago (2020) observa que o ciclo se encerrou em 2020 com apenas 457.284 demandas pendentes, o que representa uma retração expressiva de 63,5% no período de sete anos, além de uma queda de 12,2% em relação ao ano imediatamente anterior.
Esse cenário despertou a atenção do legislador brasileiro, motivando a propositura do Projeto de Lei n. 6.204/2019, atualmente em trâmite no Congresso Nacional. Inspirada no modelo lusitano, a proposta confere competências executivas aos Tabelionatos de Protesto, cujos titulares passariam a exercer atribuições análogas às do agente de execução português.
Embora se apresente como uma alternativa para desonerar o juiz de tarefas meramente administrativas, o projeto esbarra em questionamentos de ordem constitucional, especialmente em relação à sujeição dos atos expropriatórios à cláusula de reserva de jurisdição e da contrariedade ao princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional.
Sem embargo desses questionamentos, este ensaio propõe uma via alternativa capaz de conferir eficácia à execução sem que, para tanto, o Poder Judiciário necessite delegar o exercício da força ou a prática de atos expropriatórios a um agente externo. Os Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania (CEJUSCs) apresentam-se como modelos adequados para essa finalidade.
A <a href="https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/156">Resolução CNJ 125/2010</a> constitui o marco legal do sistema multiportas no Brasil, instituindo a Política Judiciária Nacional de tratamento adequado dos conflitos. Os Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania (CEJUSCs) configuram-se como unidades operacionais do Poder Judiciário vocacionadas à autocomposição, sendo sua arquitetura organizacional composta, obrigatoriamente, por três esferas de atuação: o setor pré-processual, o processual e o de cidadania.
A gestão dessa estrutura incumbe a um juiz coordenador, autoridade responsável tanto pela supervisão funcional da equipe quanto pela homologação dos acordos celebrados, o que faz com que transações homologadas no setor pré-processual constituam-se como títulos executivos judiciais. Essa característica confere robustez ao procedimento e instrumentaliza a desjudicialização das execuções sem a dependência de agentes externos.
Para se ter uma noção de sua importância, no âmbito do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, entre 1º de julho de 2022 a 18 de junho de 2024, o setor pré-processual realizou 76.755 audiências e homologou 42.948 acordos de conciliação.
Diante dos dados apresentados, constata-se que a via pré-processual ainda carece de maior efetividade prática. Contudo, é forçoso reconhecer que esse mecanismo constitui um vetor fundamental para o enfrentamento da litigiosidade excessiva. Se devidamente fomentada, a etapa pré-processual pode atuar como catalisadora de eficiência, prevenindo o congestionamento tanto das ações cognitivas quanto das demandas executórias.
Corroborando essa perspectiva, estudos recentes destacam a relevância estratégica do setor pré-processual, elencando a necessidade de robustez tecnológica e qualificação técnica dos facilitadores, sem descurar da indispensável infraestrutura física para o atendimento presencial (Silva e Mota, 2025).
O Procedimento Extrajudicial Pré-Executivo, introduzido no ordenamento jurídico lusitano em 2014, revelou-se decisivo para o enfrentamento da crise numérica das execuções. Esse procedimento é facultativo e possibilita ao credor a obtenção de informações a respeito da existência de bens penhoráveis do devedor antes do ajuizamento da execução (Colnago, 2020).
A importação do PEPEX para o cenário jurídico brasileiro revela-se imperiosa diante da crise de efetividade que assola a tutela executiva. No atual sistema pátrio, o credor é compelido a judicializar a demanda para somente então averiguar a solvência do devedor, o que gera um volume massivo de processos natimortos e onera desnecessariamente o Poder Judiciário.
A implementação desse modelo permitiria inverter essa dinâmica que impõe ao credor o ajuizamento da execução “às cegas”, pois, ao franquear a pesquisa patrimonial prévia, institui-se um filtro de viabilidade que racionaliza o acesso à justiça.
Sob essa ótica, a instituição de uma fase pré-processual à execução civil no âmbito dos CEJUSCs apresenta-se como medida capaz de racionalizar o trâmite executivo. Simultaneamente, tal iniciativa evita onerosidade excessiva e supera os debates acerca de eventuais violações ao princípio da inafastabilidade da jurisdição e à cláusula de reserva de jurisdição.
Munido de título executivo judicial ou extrajudicial que consubstancie obrigação certa, líquida e exigível, o credor reúne os pressupostos legais para deflagrar o cumprimento de sentença (art. 523, CPC) ou o processo de execução (arts. 778 a 788, CPC). Portanto, aplica-se à hipótese a lógica de que a quem é dado o mais (o processo judicial), não se pode vedar o menos (a reclamação extrajudicial).
De posse da documentação que atesta os requisitos da execução, e implementada a medida, o credor deverá dirigir-se à unidade dos CEJUSCs a fim de formalizar a reclamação pré-processual. À semelhança do modelo português, caberá ao serventuário realizar as buscas nas plataformas eletrônicas pertinentes (como Sisbajud, Renajud, Infojud e Sniper), gerando o respectivo relatório patrimonial.
Persistindo o interesse do credor, o devedor será notificado para comparecer à audiência de conciliação. Obtida a autocomposição, o acordo será homologado pelo juiz coordenador; restando infrutífera, promove-se o arquivamento, franqueando-se ao credor a via da execução judicial.
Registre-se que as citações e intimações necessárias podem ser efetivadas pelo corpo funcional dos CEJUSCs, por meio dos sistemas eletrônicos pertinentes ou via Oficial de Justiça, quando imprescindível. Ademais, as diligências para a localização do devedor e de bens passíveis de penhora podem ser conduzidas pelos próprios servidores lotados nesses Centros, prescindindo-se, assim, de agentes externos para tal finalidade.
Sustenta-se que a implementação de tal sistemática prescinde de lei em sentido estrito, sendo passível de regulamentação pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Essa é uma alternativa viável ao Projeto de Lei n. 6.204/2019. Como se sabe, a dilatada tramitação do processo legislativo pode ou não resultar em uma lei, razão pela qual o debate a respeito de alternativas para o processo de execução brasileiro é urgente, considerando que o modelo vigente está próximo de um total colapso.
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É nesse contexto que a criação de um procedimento executivo pré-processual no âmbito dos CEJUSCs pode ser uma iniciativa decisiva para a racionalização da execução civil. Tal medida não apenas impulsiona a efetividade da tutela satisfativa, mas também contribui para descongestionar as varas cíveis, permitindo que o Estado-Juiz concentre seus esforços nas lides de maior complexidade.
Não se ignoram os desafios inerentes à implementação, como a cultura do litígio e as limitações operacionais; contudo, a gravidade da crise na execução civil impõe o enfrentamento dessas dificuldades, demandando investimentos na infraestrutura judiciária e uma mudança de mentalidade voltada à efetividade e à cooperação.
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ALEMÃO, Ivan. Reforma da execução em Portugal: desjudicialização ou privatização? Revista LTr, São Paulo, ano 71, n. 06, jun. 2007.
BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 17 mar. 2015. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm. Acesso em: 13 dez. 2024.
BRASIL. Projeto de Lei nº 6.204, de 2019. Dispõe sobre a desjudicialização da execução civil de título executivo judicial e extrajudicial; altera as Leis nª a nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996, a nº 9.492, de 10 de setembro de 1997, a nº 10.169, de 29 de dezembro de 2000, e a nº 13.105 de 16 de março de 2015 – Código de Processo Civil. Autoria: Senadora Soraya Thronicke. Brasília, DF: Senado Federal, 2019.
BRASIL. Resolução nº 125, de 29 de novembro de 2010. Dispõe sobre a Política Judiciária Nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário e dá outras providências. Brasília, DF: CNJ, 29 nov. 2010. Disponível em: https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/156. Acesso em: 13 dez. 2024.
HILL, Flávia Pereira. Desjudicialização da execução civil: reflexões sobre o Projeto de Lei nº 6.204/2019. Revista Eletrônica de Direito Processual – REDP, Rio de Janeiro, v. 21, n. 3, p. 164-205, set./dez. 2020.
PORTUGAL. Decreto-Lei nº 38/2003, de 8 de março. Estabelece a reforma da ação executiva. Diário da República: I série-A, Lisboa, n. 57, 8 mar. 2003.
PORTUGAL. Ministério da Justiça. Decreto-Lei nº 226/2008, de 20 de novembro. Altera o Código de Processo Civil e o Estatuto da Câmara dos Solicitadores. Diário da República: 1.ª série, Lisboa, n. 226, 20 nov. 2008.
PORTUGAL. Lei nº 41/2013, de 26 de junho. Aprova o Código de Processo Civil. Diário da República: 1.ª série, Lisboa, n. 121, 26 jun. 2013.
PORTUGAL. Lei nº 32/2014, de 30 de maio. Aprova o procedimento extrajudicial pré-executivo (PEPEX). Diário da República: 1.ª série, Lisboa, n. 104, 30 maio 2014.
RODRIGUES, Daniel Colnago. Notas sobre a execução civil em Portugal. Revista de Processo, São Paulo, v. 364, a. 50, p. 441-476, jun. 2025.

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Uma proposta de atuação pré-processual dos CEJUSCs sob a ótica da eficiência

A desjudicialização da execução civil

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