Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

No último dia 10 de novembro, o Partido Novo ajuizou a <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=772531220&amp;prcID=6788774">ADPF 1.094</a>, que se volta contra a prática institucional e o padrão de comportamento no uso das emendas de comissão (RP8) no orçamento de 2023. Em síntese, o partido sustenta que tais emendas representariam a continuidade da prática considerada inconstitucional pelo STF do denominado <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/emendas-de-relator-nao-ha-pratica-espuria-ou-inconstitucional-09112021">“orçamento secreto”</a>, com os mesmos vícios das emendas de relator-geral (RP9) que ensejaram a <a href="https://www.jota.info/stf/do-supremo/stf-forma-maioria-para-determinar-que-orcamento-secreto-e-inconstitucional-19122022">declaração de inconstitucionalidade</a> por ocasião das ADPFs 850, 851 e 854.
A petição inicial, repleta de gráficos e números, alega que houve um aumento expressivo das RP8 no orçamento de 2023, e que essas emendas estariam sendo desvirtuadas, o que implicaria afronta aos preceitos fundamentais da publicidade, da transparência, da impessoalidade, da moralidade, da eficiência, da equidade e da regionalização.
O partido afirma existir um estado de coisas inconstitucional caracterizado por diversos fatores: programações orçamentárias genéricas, supostamente sem a observância de critérios de definição de políticas públicas; concentração de recursos na Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR) do Senado Federal, presidida pelo senador Marcelo Castro (MDB-PI); suposta inobservância de critérios populacionais e/ou socioeconômicos para a escolha dos estados e municípios beneficiários dos recursos. Por isso, o partido pede a suspensão da execução de R$ 6,48 bilhões do orçamento de 2023.
A ação foi distribuída ao ministro Alexandre de Moraes. No dia 20 de novembro, o relator <a href="https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=520277&amp;ori=1">pediu informações</a>, nos termos do art. 5º, § 2º, da Lei 9.882/1999. A liminar deve ser apreciada em breve e o julgamento do caso será um grande teste, tanto para o STF quanto para o Congresso Nacional, na medida em que as emendas de comissão não são impositivas, ou seja, estão sujeitas a contingenciamento e naturalmente podem ser utilizadas no tomá-lá-dá-cá das votações. A mudança de atores no governo e na oposição pode ter seu peso.
Desde logo <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=773296263&amp;prcID=6788774">cumpre afastar as inconstitucionalidades levantadas</a> pelo Novo. Vale registrar que foi a própria CF, art. 166, §§ 3º e 4º, que estabeleceu a prerrogativa do Poder Legislativo para propor emendas no processo de elaboração das leis orçamentárias. Essa é uma forma de controle parlamentar prévio do Poder Executivo que faz parte dos <a href="https://citeseerx.ist.psu.edu/document?repid=rep1&amp;type=pdf&amp;doi=a50076f5f55046161976fd87404fc838cdad2073">modelos democráticos</a>. Além disso, também foi o texto constitucional (art. 166, caput) que deixou a definição dos ritos a cargo do regimento comum.
Nesse sentido, a atual norma que disciplina o processo legislativo orçamentário é a <a href="https://www2.camara.leg.br/legin/fed/rescon/2006/resolucao-1-22-dezembro-2006-548706-normaatualizada-pl.html">Resolução 1/2006, do Congresso Nacional</a>. Essa norma trouxe as emendas de comissão nos arts. 43 e 44. Ou seja, não são uma “inovação” surgida no exercício de 2023. A única novidade foi o art. 5º da EC 126/2022, que permitiu a ampliação das dotações orçamentárias para atender às solicitações das comissões. Eis a justificativa para o “aumento” das RP8.
Inclusive, convém esclarecer que, após a decisão do STF nas ADPFs 850, 851 e 854, as dotações orçamentárias antes destinadas às emendas de relator-geral (RP9) foram realocadas para as emendas parlamentares individuais (RP6) e para o indicador de RP2, de natureza discricionária e não decorrente de emenda parlamentar. Não houve, portanto, transferência de recursos RP9 para RP8.
Quanto aos vícios sustentados, também cumpre esclarecer que a apresentação, discussão e aprovação dessas emendas de comissão se dão de forma pública, no âmbito de reuniões deliberativas específicas, abertas, documentadas em atas taquigráficas igualmente públicas (ver exemplos <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=773296264&amp;prcID=6788774">aqui</a> e <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=773296265&amp;prcID=6788774">aqui</a>), pelo que inexiste qualquer elemento de “orçamento secreto” no que diz respeito às emendas apresentadas pelas comissões da Câmara dos Deputados e do Senado.
Além de as RP8 terem que passar pelo crivo da própria comissão permanente correspondente, também precisam ser aprovadas pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), o que, do ponto de vista deliberativo, implica uma inequívoca expressão da vontade parlamentar, alcançada de forma indiscutivelmente colegiada.
É do próprio arranjo constitucional (art. 58, § 1º) que as comissões – qualidade de órgãos colegiados fracionários das Casas Legislativas – exerçam, com toda legitimidade, funções relevantes e representativas do mister parlamentar, do que se extrai que inexiste inconstitucionalidade em que as comissões apresentem emendas orçamentárias quanto aos assuntos inerentes a suas atribuições.
Cumpre explicar ainda que a Resolução CN 1/2006 estabelece instâncias responsáveis pela verificação de eventuais irregularidades nas emendas apresentadas às matérias orçamentárias. Em primeiro lugar, conforme o art. 25, tem-se o Comitê de Admissibilidade de Emendas (CAE), ao qual compete propor a inadmissibilidade das emendas apresentadas, e cujos relatórios devem ser votados, em regra, antes da apreciação do mérito das respectivas matérias.
Persistindo eventual controvérsia sobre o descumprimento de normas constitucionais, legais ou regimentais durante a discussão da peça orçamentária, em segundo lugar, o art. 148 da Resolução CN 1/2006 estabelece a possibilidade de “contestação orçamentária”, instrumento que permite às minorias parlamentares constranger as maiorias, com vistas à observância das regras procedimentais e substantivas, dentro do locus adequado para essas discussões: o próprio Congresso Nacional.
Pela simples compreensão desse desenho, observa-se que inexiste qualquer identificação ou continuidade entre as emendas RP8 e as RP9. Diferentemente das RP9, as RP8 são apreciadas e aprovadas primeiramente no colegiado de cada comissão, de acordo com as respectivas áreas temáticas; depois são apreciadas pelos relatores setoriais e pelo relator-geral; e o relatório quanto à sua admissibilidade precisa ser aprovado na CMO e em sessão conjunta das Casas do Congresso Nacional.
Além disso, pela Resolução CN 1/2006, as RP8 se prestam ao aumento ou inclusão de programações nacionais relacionadas a políticas públicas, não estando limitadas à correção de erros ou omissões, <a href="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2022/10/2-3-xi-premio-sof-compressed.pdf">como ocorria com as emendas RP9</a>.
A propósito, vale esclarecer que a sigla “RP” se refere ao identificador de “Resultado Primário”, que é referência utilizada no orçamento, cujo propósito é auxiliar a apuração do resultado primário do governo federal e identificar, de acordo com a metodologia de cálculo das necessidades de financiamento do governo central, a natureza da despesa, nos termos do art. 7º, § 4º, da LDO de 2023.
Como se vê, inexiste concentração de poder nas mãos de um único parlamentar: as emendas de comissão são necessariamente colegiadas, aprovadas mediante deliberação coletiva de meus membros. Após a aprovação das RP8, considerando a natureza não impositiva dessas emendas, os presidentes de cada uma das comissões correspondentes atuam na qualidade de seus representantes, para garantir que a vontade previamente aprovada pelo colegiado seja concretizada. 
Daí a previsão do art. 79, inciso I, da LDO de 2023, que coloca a figura do presidente da comissão como “autor” da emenda de comissão. A lógica da previsão é simplificar o processo das tratativas junto ao Poder Executivo com vistas à efetiva execução da RP8. Essa também é a lógica da <a href="https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-interministerial-mpo/mgi/sri-pr-n-1-de-3-de-marco-de-2023-467772604">Portaria Interministerial MPO/MGI/SRI-PR 1/2023</a>, art. 37. Tais atribuições do presidente não devem ser confundidas como uma atuação monocrática ou unilateral exclusivamente sua, pois a decisão alocativa prévia foi fruto de um órgão colegiado: a própria comissão parlamentar.
No que diz respeito ao volume de recursos orçamentários da CDR, trata-se de valores compatíveis com a magnitude dos ministérios envolvidos: Ministério das Cidades, o Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional e o Ministério do Turismo, que têm enorme capilaridade nacional e alcançam todos os estados e Distrito Federal e todos os Municípios do Brasil.
Por outro lado, existem comissões cuja área temática vincula-se a apenas um Ministério, por exemplo, ou cuja área temática já conta com um regime constitucional próprio de transferência de recursos, como a saúde e a educação, o que justifica a disparidade de recursos entre as diversas comissões.
Sobre as programações orçamentárias genéricas, também objeto de reclamação na ADPF 1.094, sob a acusação de que essa prática perpetua o “orçamento secreto”, a <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=773296267&amp;prcID=6788774">Nota Técnica 43/2023 da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal</a> é didática em explicar que parte significativa das ações orçamentárias não identifica a destinação final dos recursos. Ou seja, “ações genéricas” não são uma exclusividade das emendas parlamentares, mas sim algo inerente ao cotidiano da execução orçamentária.
A própria LRF (art. 16, § 1º, inciso I) admite a figura do “crédito genérico”. Trata-se de uma clara sinalização no sentido de que as dotações genéricas não são um problema em si. Inclusive, a maior parte da LOA – mais especificamente, as maiores despesas da União, que são: o serviço da dívida, os benefícios previdenciários e o pagamento de pessoal – não indica quem são os beneficiários dos recursos. Não se espera, tampouco, que isso aconteça. A transparência fica garantida posteriormente, com a possibilidade de consultas aos sistemas que extraem informações da execução orçamentária, por intermédio dos quais é possível identificar os favorecidos pelos pagamentos.
Dessa forma, o caráter genérico das ações orçamentárias vinculadas às emendas RP8 não é algo aberrante, indevido ou irregular em si. Na verdade, trata-se de característica até mesmo esperada dentro do papel que tais emendas cumprem, pois o art. 44 da Resolução CN nº 1/2006 prevê que as emendas de comissão devem “ter caráter institucional e representar interesse nacional”. A condição impõe um limite e, na prática, impede que as comissões insiram alterações no PLOA com programações muito específicas ou localizadas. Esse foi o perfil que se pretendeu dar a essas emendas RP8.
O nível de detalhamento ou concretude que o Partido Novo reivindica é incompatível, não só com a prática, mas também com a própria lógica da Lei 10.180/2001, que disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal. Mesmo quando a LOA não traga maiores detalhes – por exemplo, as informações sobre a forma de implementação, o tipo de objeto ou serviço que pode ser contratado, a base legal ou o tipo de beneficiário –, tais informações depois são disponibilizadas de forma aberta no <a href="https://www.siop.planejamento.gov.br/modulo/login/index.html#/">Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP)</a>.
Outros portais que também permitem o acompanhamento da execução orçamentária são: a <a href="https://www.gov.br/plataformamaisbrasil/pt-br/acesso-a-sistemas/acesso-livre">Plataforma +Brasil</a>, o sistema <a href="https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/fiscalize/index.html">Fiscalize</a> da Câmara dos Deputados, e o <a href="https://www12.senado.leg.br/assessoria-de-imprensa/releases/siga-brasil-assegura-acesso-facil-aos-dados-sobre-o-orcamento-da-uniao">Siga Brasil</a> do Senado Federal.
Quanto à identificação dos beneficiários, somente por ocasião da execução orçamentária é possível implementar a regionalização dos gastos, e existem dispositivos legais – notadamente o art. 79, § 1º, e o art. 72, § 2º, inciso V, ambos da LDO de 2023 – que garantem a observância da compatibilidade com o PPA e a LDO; o atendimento à legislação aplicável à política pública, bem como os critérios próprios desta; e, sempre que possível, dados da população e do IDH do ente da Federação. Cabe ao órgão gestor verificar se as indicações cumprem os requisitos legais. Ou seja, trata-se de uma obrigação compartilhada; não fica só por conta dos parlamentares.
Enfim, mais aspectos técnicos poderiam ser suscitados, mas tudo o que já foi exposto é suficiente para demonstrar a constitucionalidade da dinâmica orçamentária envolvida nas emendas de comissão (RP8) e a inexistência dos vícios associados às emendas RP9. Há <a href="https://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=6788774">farta documentação explicativa</a> juntada nos autos nesse sentido, especialmente a que acompanha as <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=773296263&amp;prcID=6788774">informações enviadas pelo Senado.</a>
Agora é aguardar para ver se o julgamento da ADPF 1.094 vai reproduzir as características do que foi realizado nas ADPFs 850, 851 e 854. Por tudo o que se viu aqui, as RP8 não são as novas RP9, mas depois do que houve por ocasião do denominado “orçamento secreto” já não é possível antever o que acontecerá.

Fachada do Congresso Nacional

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JOTA

STF analisará na ADPF 1.094 se há continuidade do 'orçamento secreto'

As emendas RP8 são as novas RP9?

STF analisará na ADPF 1.094 se há continuidade do 'orçamento secreto' através das emendas RP9; entenda a diferença entre RP8 e RP9