Regulação

Meio ambiente

Regulação: Concessão em unidades de conservação

A prévia autorização legal impõe obstáculos à defesa do meio ambiente

Turismo de aventura
Pixabay

Mundo afora encontram-se políticas públicas voltadas ao estímulo do turismo sustentável em unidades de conservação ambiental, pressupondo o engajamento da iniciativa privada. O Brasil também possui notáveis experiências de sucesso nessa área. Porém existem no país tão amplo número de polos de preservação, tais como parques ambientais, que espanta não termos, ainda, múltiplos marcos de instrumentos jurídicos com soluções sustentáveis aptas a promover a preservação ambiental com uma melhor experiência de visitação e desenvolvimento econômico.

Nossas realidades regionais são muito variadas. Nossa legislação, prenhe de alternativas. Poderíamos ser referência em pioneirismo de soluções criativas no setor de turismo sustentável. Contudo, sabemos: os desafios também são inúmeros. Escolhemos aqui tratar de um deles, frequentemente enfrentado pelos agentes públicos e privados que se esforçam para promover experiências de turismo sustentável.

+JOTA: Entenda o cenário institucional com o JOTA Poder. Seguimos de perto tribunais superiores, agências reguladoras, Congresso, Poder Executivo e legislativos estaduais e municipais para reportar informações públicas de impacto. Experimente o JOTA Poder!

Referimo-nos ao entendimento errôneo de que a concessão de atividades ou utilidades públicas em unidades de conservação (“UC”) pressupõe a existência de lei autorizativa, nos termos do art. 2º da Lei nº 9.074/95.

Tal percepção, externada no voto do Relator do TCU do Processo nº 011.88717 (Acórdão nº 2626/17), decorre da tendência de aplicar o regime legal das concessões de serviços públicos ao universo dos contratos de concessão, equiparando, consequentemente, todo e qualquer utilidade pública outorgada, ao serviço público.

No entanto, não existe um só regime aplicável a todos contratos de concessão, e nem sempre serviços públicos estarão entre as atividades outorgadas, de modo a justificar a aplicação integral e irrestrita das Leis nº 8.987 e 9.074, de 1995.

No caso das UC, há modalidades de concessão absolutamente adequadas ao atingimento das finalidades públicas previstas nos planos de manejo e que não envolvem a execução de sequer um serviço que possa ser qualificado como “serviço público” – compreendido este em sua acepção clássica e, sabemos, não imune a críticas.

A primeira modalidade que poderíamos citar é a concessão de utilidades públicas específicas para o apoio à gestão da unidade de conservação, abrangendo, por exemplo, o apoio ao monitoramento ambiental, o controle de carga, a cobrança de ingressos, a construção e operação de trilhas, banheiros, restaurantes e lojas. Segunda alternativa seria a concessão de área pública para prestação de diversas atividades correlacionadas e voltadas ao ordenamento do turismo, à experiência de visitação e à preservação ambiental dentro do perímetro.

Entretanto, os serviços públicos, em sua concepção mais arraigada, são de prestação originalmente estatal; divisíveis; individualmente fruíveis; e remuneráveis mediante tarifa. Devem ser ofertados com vistas ao atingimento de uma série de objetivos, dentre os quais a universalidade e a continuidade.

Contudo, para seguir em nosso exemplo, a recreação (caminhadas, tirolesa, escalada, rafting, etc) não parece ser um tipo de atividade que precise observar o dever de universalização ou continuidade.

Da mesma forma, descabido seria pressupor que a remuneração pela gestão de uma lanchonete, ou pela manutenção de uma trilha, se desse por meio de tarifa. Nem mesmo o ingresso eventualmente pago pode ser equiparado à taxa, pois em nada adere ao regime tributário.

Portanto, as utilidades públicas que podem ser ofertadas pelo concessionário para atingir as finalidades do plano de manejo muitas vezes não se identificam com alguma das características clássicas que se convencionou atribuir ao serviço público. Diferente seria o cenário de uma concessão que envolvesse a gestão de resíduos sólidos ou a distribuição de energia elétrica para a comunidade local.

Tanto é assim que, na esfera federal, por exemplo, o art. 25 do Decreto nº 4.340/02, que regulamenta a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, admite expressamente a exploração de serviços inerentes nas UC, de acordo com os objetivos de cada categoria de Unidade.

Referido artigo reconhece como produtos, sub-produtos ou serviços aqueles “destinados a dar suporte físico e logístico à sua administração e à implementação das atividades de uso comum do público, tais como visitação, recreação e turismo”, bem como a “a exploração de recursos florestais e outros recursos naturais em Unidades de Conservação de Uso Sustentável, nos limites estabelecidos em lei.”. O artigo, veja, menciona produtos e serviços, mas não serviços públicos.

Submeter sempre as concessões em UC à prévia autorização legal é, em última instância, impor obstáculos à defesa do meio ambiente, ao cumprimento da função social da propriedade, e até à redução das desigualdades regionais e sociais, dado que esses objetivos constitucionais podem ser atingidos com o engajamento da iniciativa privada, como já demonstram algumas de nossas incipientes experiências de concessões em unidades de conservação.


Você leu 1 de 3 matérias a que tem direito no mês.

Login

Cadastre-se e leia 10 matérias/mês de graça e receba conteúdo especializado

Cadastro Gratuito