Kelvia Frota de Albuquerque
Marcelo Pacheco dos Guaranys
Agências reguladoras no Brasil são entidades da administração indireta que surgiram na década de 1990, na esteira da crise fiscal do Estado e dos processos de privatização, sob a égide de um modelo de Estado cuja regra não era mais prover diretamente bens e serviços públicos, mas atuar como agente regulador e fiscalizador da atividade econômica, de forma a dar mais segurança jurídica ao ambiente de negócios e potencializar investimentos do setor privado.
Ocorre que, para que possam desempenhar sua missão institucional, é fundamental que as agências sejam dotadas de um conjunto de atributos institucionais relacionados à sua efetiva autonomia e ao seu funcionamento com elevado padrão de robustez técnica, previsibilidade e transparência.
O Projeto de Lei nº 6.621/2016 (PL das Agências), aprovado pelo Senado Federal1 em dezembro de 2016, e agora em apreciação na Câmara dos Deputados, faz exatamente isso, reforçando e uniformizando entre elas o tratamento de aspectos relativos a gestão, organização e controle social. Para tanto, possui como premissa básica, por um lado, o aumento da autonomia e, por outro, maiores exigências para a definição dos dirigentes, maior transparência e robustez técnica das decisões e maior controle pela sociedade sem interferência sobre a autonomia.
Trata-se de texto que teve como base o do PL nº 3.337, encaminhado pelo Poder Executivo em 2004, após ampla discussão técnica em Grupo de Trabalho Interministerial2 e oitiva da sociedade por meio da colocação da proposta em consulta pública. Tal projeto foi debatido por nove anos e as alterações de texto que resultaram do processo de discussão foram sendo incorporadas aos diversos textos apresentados ao longo desse período, mas que foi retirado pelo Poder Executivo em março de 2013. Logo em seguida, foi apresentado o PLS 52/2013, de mesmo teor, pelo Senador Eunício Oliveira.
O substitutivo a esse PLS apresentado pela senadora Simone Tebet e aprovado pelo Senado Federal em 2016 foi fruto de consenso entre a Casa Civil, as agências reguladoras e os Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão em torno de um texto básico, justamente para facilitar a tramitação rápida da matéria. Recebeu ainda apoio expressivo de instituições acadêmicas e da iniciativa privada.
Em rápida síntese, a proposição endereça aspectos relativos à autonomia orçamentário-financeira e administrativa; robustece o processo decisório das agências por meio da obrigatoriedade da realização de análise de impacto regulatório para atos normativos de interesse geral; estabelece requisitos uniformes para indicação, tempo de mandato, hipóteses de perda de mandato e vedações aos membros da Diretoria Colegiada (similares àquelas já presentes na Lei nº 13.303/2016 sobre as empresas estatais); dispõe sobre a realização de processos de participação social durante o ciclo regulatório; estabelece regras de transparência e de prestação de contas à sociedade e define a articulação com órgãos de defesa da concorrência, do consumidor e do meio ambiente.
De fato, a proposição contempla apenas disposições básicas para o funcionamento minimamente adequado de um modelo de regulação autônoma, sem endereçar problemas específicos dos setores regulados. É básico, mas, após pouco mais de 20 anos da criação das primeiras agências e após 15 anos de debate sobre o mesmo tema, o básico se torna revolucionário e urgente.
Após 15 meses de espera para movimentação na Câmara dos Deputados, uma Comissão Especial foi finalmente instalada para a apreciação do PL, sob a relatoria do deputado Danilo Forte e presidência do deputado Eduardo Cury. O resultado final gerou alguns aprimoramentos à redação oriunda do Senado, como a obrigação de que as agências adotem planos de integridade, uma melhor regulamentação sobre a celebração de termos de ajuste de conduta e o estabelecimento de limites ao controle externo do Tribunal de Contas da União no tocante ao mérito da ação das agências, pontos importantes para a segurança jurídica da atuação dos dirigentes. Por outro lado, a flexibilização dos requisitos e vedações à escolha de dirigentes podem ser vistos como pontos negativos, inclusive com reflexos para a já mencionada Lei das Empresas Estatais.
Após a aprovação do novo texto pela Comissão Especial, o PL precisa retornar ao Senado para que aquela Casa avalie se manterá ou não as alterações feitas pela Câmara. Isso significa que após um longo e tortuoso debate sobre o papel desses órgãos, o país tem a chance real de ver sancionado, em pouco tempo, o marco legal geral das agências reguladoras. E essa oportunidade é imperdível. Ou pelo menos deveria ser, já que favorece os investimentos e a geração de empregos no Brasil. No entanto, foram apresentados dois recursos à mesa da Câmara contra a aprovação conclusiva na Comissão.
Estamos prestes a ter novos atores no cenário político e administrativo brasileiro e em ano caracterizado por janela legislativa limitada. Se os recursos forem de fato providos, o PL passará por mais uma fase de análise, agora pelo Plenário da Câmara, antes de retornar ao Senado para análise final. Caso a tramitação do projeto de lei não seja finalizada este ano, certamente será iniciado, mais uma vez, um novo processo de discussão em 2019.
É sempre possível e salutar aperfeiçoar proposições legislativas, sem dúvida. Ao invés disso, talvez seja mais útil ao país consolidar o benefício de um marco regulatório consensual e que avança em pontos significativos para efetivamente melhorar o ambiente de negócios no Brasil, atrair investimentos e gerar mais empregos. O país agradece.
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1 Casa Legislativa onde tramitou como PLS nº 52/2013.
2 O marco inicial desse debate foi a constituição, em março de 2003, de um Grupo de Trabalho Interministerial para analisar e avaliar o papel dessas autarquias especiais no arranjo institucional brasileiro, cujo relatório pode ser verificado em http://www.reformadagestaopublica.org.br/Documents/MARE/Agencias/avaliacao_das_agencias_reguladoras_-_casa_civil.pdf