Regulação

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Os avanços institucionais da Lei Geral das Agências Reguladoras

Em síntese, a Lei Geral institucionaliza boas práticas e elenca eficiência, planejamento e participação social

MP 808
Crédito Jonas Pereira/ Agência Senado

Como se sabe, embora seculares em outros países, a primeira agência reguladora surgiu no Brasil no contexto da privatização das telecomunicações na década de 90, que culminou com a criação da Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL). Depois dela e das demais privatizações e reformas administrativas, foram sendo criadas outras agências até a mais recente delas, em 2017: a Agência Nacional de Mineração (ANM).

Cada uma delas foi criada em determinado contexto, fazendo com que adquirissem desenhos institucionais próprios, com peculiaridades a respeito de sua composição, formato e procedimentos para a tomada de decisões.

Ao longo do tempo, verificou-se que determinadas Agências conseguiram desenvolver regras de governança eficientes e modernas, ao passo que outras pouco avançaram do ponto de vista institucional, em razão de interferências político-partidárias indevidas, da dependência financeira e orçamentária ou da total falta de autonomia gerencial, administrativa e regulatória.

Por essa razão, desde 2004 discute-se uma Lei Geral aplicável a todas as agências reguladoras federais, padronizando procedimentos e reduzindo as diferenças de funcionamento entre elas.

A proposta original do Poder Executivo patinou por quase dez anos no Congresso Nacional, até que, em 2013, coube à presidente Dilma Rousseff retirar o projeto de tramitação. Em reação ao governo, coube ao senador Eunício Oliveira reapresentar a proposta no Senado ainda no ano de 2013 (tratava-se do PLS nº 52/2013).

Desde então, o Projeto de Lei foi relatado pelos senadores Walter Pinheiro e Simone Tebet, e longamente debatido no Senado até sua aprovação no ano de 2016.

Na Câmara dos Deputados, o projeto (agora renumerado, tendo se tornado o PL nº 6621/2016) hibernou por quase um ano e meio até a criação e instalação de Comissão Especial para analisar a matéria.

Na Comissão Especial presidida pelo dep. Eduardo Cury e sob relatoria do dep. Danilo Forte, foi feito um esforço enorme para que a proposição fosse aprovada em tempo recorde: menos de três meses (o que sabidamente é um prazo bastante curto no âmbito do processo legislativo federal).

Na Câmara, embora houvesse interesse do governo para que a proposição fosse aprovada sem alterações – para seguir direto para sanção presidencial ainda em 2018, coube aos deputados elaborarem um substitutivo, aprimorando o texto do Senado em alguns pontos importantes, incluindo, por exemplo, a Agência Nacional de Mineração (ANM) no rol de agências às quais se aplicaria a Lei Geral.

Em que pese os ajustes acertados feitos pela Câmara, na Comissão Especial também foram adicionados alguns itens no mínimo estranhos, apelidados de “jabutis”, como aquele que incluía o INMETRO entre as agências reguladoras, e outro que revogava o §3º do artigo 17 da Lei das Estatais, importante dispositivo que veda a indicação de parentes de políticos para a diretoria de empresas estatais.

Como era de análise conclusiva pela Comissão e os recursos contra sua tramitação foram rejeitados, a Câmara encaminhou o projeto, em novembro de 2018, para que o Senado pudesse analisar os ajustes feitos.

De novembro de 2018 a maio de 2019, o projeto foi reanalisado por duas Comissões do Senado, sob as relatorias dos senadores Antônio Anastasia e Márcio Bittar. Como era esperado, todos os jabutis foram retirados e os ajustes relevantes feitos pela Câmara foram mantidos.

Em 29 de maio de 2019, o plenário do Senado Federal aprovou a redação final do projeto e agora caberá ao presidente da República sancionar a Lei Geral das Agências Reguladoras.

Esse longo processo de tramitação é próprio do processo legislativo em regimes democráticos, e permite que todos os interessados – governo, Parlamento, agências, servidores, setores regulados, a academia e a população em geral tenham condições de discutir a matéria e propor ajustes. E foi exatamente isso que ocorreu.

Ao longo dos últimos seis anos, a Lei Geral de Agências Reguladoras foi forjada dentro do Congresso Nacional como um dos marcos mais importantes para o direito regulatório e para a modernização das agências reguladoras no Brasil.

Isso porque a referida Lei traz diversos avanços para o desenho institucional, a governança e o funcionamento das agências reguladoras federais.

Entre esses avanços podemos destacar as garantias de autonomia administrativa, financeira e orçamentária das agências, possibilitando que elas elaborem seu próprio orçamento, possam solicitar a realização de concursos, organizar e distribuir seus servidores e ordenar despesas, independente dos Ministérios aos quais estejam vinculadas.

Há significativo aumento na transparência e no controle social das agências, ao institucionalizar as ouvidorias, a gravação e disponibilização das reuniões, além de outros os mecanismos de acesso à informação.

A nova Lei Geral também aprimora o processo decisório das agências ao instituir análises de impacto regulatório (AIR), consultas e audiências públicas, como forma de incluir a sociedade e os setores regulados na tomada de decisões. A Lei Geral também estabelece que quaisquer decisões dos colegiados sejam tomadas por maioria absoluta, como forma de evitar arbitrariedades e insegurança jurídica.

Outro importante avanço são os instrumentos de planejamento estratégico que as agências deverão elaborar regularmente. Em síntese, todas as ações e decisões das agências deverão estar em consonância com a agenda regulatória, o plano estratégico e o plano de gestão anual. Além disso, deverão ser elaborados os relatórios de suas atividades anualmente, como forma de possibilitar a comparação entre as metas originalmente estabelecidas e os resultados obtidos a partir de sua implementação.

Em outras palavras, a Lei Geral internaliza no âmbito das agências mecanismos de planejamento de longo prazo e instrumentos de controle de sua eficiência. O ganho institucional com tais mecanismos é evidente, e poderá se espraiar para outros órgãos e setores da administração pública.

Por fim, a Lei Geral avança bastante na questão da redução das interferências políticas sobre as agências. Isso porque as indicações de diretores passarão a ser precedidas por um processo público para elaboração de lista tríplice, por meio de um comitê de busca e da análise dos perfis de interessados pelas vagas. Somente depois disso é que caberá ao presidente da República fazer sua escolha e indicar o nome de sua preferência a ser referendado pelo Senado.

Trata-se de um procedimento de escolha inédito no âmbito da administração pública que, caso seja bem sucedido, servirá de referência para o aprimoramento institucional de outros órgãos, como o CADE, por exemplo.

Além disso, a Lei Geral replica as disposições da Lei das Estatais quanto aos requisitos mínimos e as vedações para investidura nos cargos. Exige-se efetiva formação técnica e experiência profissional de dez anos, além dos instrumentos para prevenir o loteamento político-partidário e a captura das agências por setores regulados, como a quarentena prévia para aqueles que tenham vínculo empregatício com empresas integrantes do setor regulado.

A Lei Geral também vai evitar o esvaziamento das agências pela omissão do Poder Executivo em indicar novos dirigentes. Para tanto, criaram-se instrumentos para ocupação temporária das cadeiras por meio de uma lista de substituição, composta por servidores efetivos e elaborada pela agência, pelo período máximo de seis meses.

Por fim, a Lei Geral veda a recondução dos dirigentes das agências, exige a elaboração de programas de integridade e anticorrupção, cria mecanismos para integração com as agências reguladoras estaduais e municipais – vedando somente as delegações de competências normativas; além de sua interlocução com os órgãos de defesa da concorrência, de defesa do consumidor e de proteção do meio ambiente.

Em síntese, a Lei Geral institucionaliza boas práticas e elenca a eficiência, o planejamento e a participação social enquanto pressupostos para a tomada de decisões no âmbito de qualquer uma das dez agências federais que temos hoje.

Trata-se de importante e necessário avanço para a governança das agências reguladoras, para o aprimoramento do direito regulatório e para a proteção dos setores regulados, dos servidores, do mercado e da sociedade brasileira.


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