Regulação

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O paradoxo da privatização

Como, quando, o que e por que privatizar? Essas são as perguntas que traduzem os problemas e desafios públicos

IOF, Previdência, FGV, ICMS, Reforma Tributária-inflação
Crédito: Marcos Santos/USP Imagens

Privatizar empresas estatais requer inteligência governamental, capacidades estatais de planejamento e gestão, assim como dispêndio de recursos públicos. Alcançar os benefícios por ela almejados dá muito mais trabalho do que supõem alguns entusiastas, para quem, em nome do livre mercado e de suas alegadas virtudes, o patrimônio público pode ser vendido a toque de caixa, como faz uma loja em uma queima de estoque. 

Em uma perspectiva menos simplista, que vá além de slogans e dogmas ideológicos, a privatização suscita uma imprescindível discussão de política pública sobre quais são os melhores meios para alcançar certos fins considerados relevantes para a coletividade.1 Tal discussão deve ser proposta e levada a sério por quem pretende encampar a privatização como parte de uma agenda liberal de governo. Quem privatiza tem o ônus de fazer uma complexa lição de casa na qual há papeis relevantes para o Estado antes, durante e depois da venda da empresa estatal em questão.

Requisitos como expertise para a modelagem dos processos de avaliação e alienação de estatais, existência de arcabouços regulatórios estruturados previamente, de mercados concorrenciais (não monopolistas ou cartelizados) e sujeitos ao antitruste, mercado de capitais maduro, bem como regimes de governança privada sólidos fazem toda a diferença. Negligenciar essas variáveis pode transformar privatizações em retumbantes fracassos.

Mas quanto a isso, vale observar que países em desenvolvimento costumam ser justamente aqueles nos quais esses requisitos institucionais se mostram mais débeis e problemáticos, o que pode trazer consequências negativas para a economia como um todo, sobretudo para os mais pobres. É o que apontam os insuspeitos Estrin e Pelletier, estudiosos do tema.2

Como, quando, o que e por que privatizar? Essas são as perguntas que traduzem os problemas e desafios públicos da privatização.

Responder adequadamente a essas questões exige capacidades estatais não triviais, assim como o emprego combinado e criativo de instrumentos diversos de gestão e política pública. Essas questões reclamam, ademais, que haja consultas e debates transparentes com a sociedade, ocasiões nas quais o governo privatizante deve justificar suas escolhas e ser capaz de produzir previamente estudos e análises técnicas consistentes – por exemplo, sobre o valor de mercado estimado da empresa e sobre a melhor forma de aliená-la – bem como deve ser capaz de vislumbrar, com o mínimo de clareza, os cenários nos quais potenciais compradores poderão se mobilizar e se comportar. O preço da venda na privatização importa muito, mas não é tudo. Processos de privatização também podem ser ineficientes e corruptos.

Se é verdade que empresas estatais podem ser menos eficientes que as privadas, é igualmente verdade que estas podem deixar de atender a certas expectativas e objetivos de interesse público por conta do imperativo de retorno financeiro dos acionistas, o que costuma levar a indesejáveis cortes de gastos e investimentos. Os terríveis casos Samarco e Brumadinho podem, em parte, ser explicados por isso.

É preciso enxergar, portanto, a economia política por trás das privatizações: a configuração dos grupos de interesse afeta a qualidade do processo e pode comprometer sua governança institucional, bem como a estruturação do arcabouço regulatório a ela associado. Quem ganha, quem perde, quem decide e quem controla, quem veta e quem regula devem ser atores o mais possível conhecidos de antemão, sem improvisos nem surpresas.

A própria escolha da instituição pública que conceberá e executará a privatização sugere a importância de capacidades públicas técnicas (ligadas à efetividade) e políticas (ligadas à legitimidade). Quem administra mal o Estado corre o risco de privatizar igualmente mal. Nesse sentido, os casos de privatização descritos como bem sucedidos, em regra, ocorreram em países ricos e industrializados, apontou recentemente Estrin.3

A estratégia da privatização passa, igualmente, pela habilidade de escolha do figurino jurídico adequado, dentre as distintas possibilidades que se apresentam, e de suas correspondentes ferramentas e arranjos. Uma privatização pode, em termos práticos, se traduzir em uma transferência de ativos por meio de leilões, mas também em uma concessão de serviço público, em uma PPP, em participação minoritária do Estado (com ou sem golden shares, entre outras salvaguardas ou contrapartidas) ou em outro arranjo jurídico e institucional que envolve relações público-privadas.

Em todos os casos, como também já dito, a privatização pressupõe alguma forma posterior de regulação direta ou indireta por parte do Estado, preferencialmente em regime concorrencial (nem sempre possível, porém, em casos de monopólios naturais).

Nada garante que a privatização trará resultados melhores do que a propriedade pública. Tudo depende de como se faz e, também, do respectivo setor e do que se pretende em termos estratégicos, à luz de um projeto de desenvolvimento. A privatização é, portanto, parte de um pacote mais amplo no qual outras medidas e ferramentas são mobilizadas. Por isso, outras perguntas também devem ser previamente respondidas: o que vem depois da privatização? O que se espera do Estado e dos agentes privados no day after? 

Para além de um arcabouço regulatório bem concebido e eficaz (cujo desenho, implementação e avaliação serão sempre desafiadores), uma privatização deve vir acompanhada de mecanismos de análises de impacto – em preços e tarifas, níveis de emprego, de acesso, de qualidade do serviço prestado, danos e riscos ao meio ambiente, de arrecadação tributária e distribuição de renda – e de cuidados e regras de governança privada da futura empresa privada. Fontes de recursos para o investimento privado precisam existir para que as estatais privatizadas possam adquirir independência do Estado, o que não é óbvio em todos os casos.

Tão ruim ou pior que um monopólio estatal tisnado pela corrupção e pela ineficiência será um monopólio privado gerador de efeitos socialmente regressivos resultante de uma privatização mal concebida e executada. Quem brada pela privatização como panaceia, como um bem em si, precisa ir bem mais além, deve se desincumbir do ônus de mostrar o que almeja com ela.

Uma vez que se opta – politicamente – por ela, a privatização supõe, em resumo, a ação técnica, proativa e complexa do Estado, não a obra da quimera que é a mão invisível. A retórica privatizante maniqueísta não substitui essa ação. As empresas estatais são uma ferramenta importante à disposição da sociedade brasileira. São um instrumento previsto pela Constituição que não pode ser desmobilizado por privatizações apressadas que comprometam seu papel em vários setores-chave da economia.

Por isso, dizer que a privatização “diminui” ou “enxuga” o Estado é algo impreciso e irrealista para compreender suas implicações e para justificar sua adoção. A privatização pode e deve ser vista como uma espécie sui generis de política pública, em relação à qual pode haver alternativas – como a regulação da estatal por órgão independente e bem equipado – e nesses termos ser discutida sem mistificações.

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1 Há alguns anos, em outro texto, tratei do tema, em outra conjuntura política e econômica: https://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,privatizacao-e-estado-forte-imp-,921413

2 Cf. Estrin, S.; Pelletier, A. Topic Guide. Privatisation in developing countries: What are the lessons of experience? EPS-PEAKS, UK (2015) iii + 50 pp.


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