Regulação

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Modernização em xeque: 2º round de judicialização da reforma do setor de transportes

História tende a se repetir com a judicialização dos atos legais e normativos voltados a alterar o status de inércia

Crédito: Pixabay

Há em curso no STF duas discussões que são determinantes para a modernização do setor de transporte rodoviário interestadual brasileiro, um mercado que, por ano, movimenta mais de 130 milhões de pessoas e quatro bilhões de reais. São as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) de nos 6270 e 5549, ambas de relatoria do Ministro Luiz Fux.

Nelas discute-se a constitucionalidade do atual modelo de delegação do serviço de transporte rodoviário interestadual de passageiros, mais especificamente do artigo 3º da Lei nº 10.233/2001, introduzido pela lei nº 12.996/2014, que não apenas estabeleceu a autorização como instrumento de outorga para a delegação dos serviços, como previu a liberdade tarifária e a garantia de livre ingresso nos mercados, que deveriam ser implementados até junho de 2019.

Embora tenha recebido pouca atenção da mídia, a discussão travada no STF é extremamente relevante sob os pontos de vista econômico e social. O sistema de transporte rodoviário interestadual de passageiros ainda possui um peso social elevado no Brasil, onde não há uma malha ferroviária significativa e onde não foi possível garantir o acesso da população mais carente ao transporte aéreo, cujos preços, embora menores do que duas décadas atrás[1], são muitas vezes inacessíveis. Apesar da sua relevância, o sistema sempre foi extremamente concentrado e pouco transparente.

Desde antes da atual Constituição a legislação impunha a licitação como condição para a prestação dos serviços. Contudo, raros foram os casos em que houve uma licitação. A grande maioria dos mercados sempre foi operada com base em autorizações precárias, prorrogadas sucessivamente sob a pecha de que o serviço, essencial, não poderia ser interrompido.

Esse modelo levou a uma concentração do número de operadores de transporte ao longo de quase um século. Tanto é que, segundo dados da Confederação Nacional dos Transportes e da ANTT, em 2017 havia 226 empresas operadoras de transporte regular interestadual em todo o país, contra 4.928 empresas cadastradas para realizar fretamento, ou seja, o transporte privado e fechado de passageiros[2]. Os números falam por si. São poucos operadores em um país de escala continental, com 27 estados, 5.571 município e mais de 2500 ligações interestaduais.

A ausência de licitação dos mercados e as sucessivas investidas do Ministério Público Federal nesse sentido, ao longo das duas últimas décadas, levaram a uma intensa judicialização do setor, com mais de 300 ações propostas em todos os tribunais federais, seja para discutir a legalidade das outorgas precárias, seja para garantir sua prorrogação. A judicialização, inclusive, contribuiu para impedir o prosseguimento do chamado Primeiro Plano de Outorgas (Propass), editado em 2011, suspenso por uma liminar, e nunca concluído.

A discussão acabou justamente quando, em 2014, o legislador alterou a Lei nº 10.233/2001 para prever a autorização, e não mais a concessão, como instrumento de outorga, estabelecendo que em cinco anos os preços não poderiam mais ser fixados pela ANTT. A agência editou, assim, a Resolução nº 4.770/2015, para estabelecer um período de transição, que se encerraria em junho de 2019, até quando ela faria os estudos para garantir a liberdade tarifária e a abertura de mercado.

Infelizmente, a ANTT não soube aproveitar o período de transição e a Resolução nº 4.770/2015 acabou se prestando para mater a exclusividade dos mercados para as empresas que contavam com autorizações precárias. Ao longo dos cinco anos foi imposto limite de vagas e uma série de medidas que geraram privilégios e vantagens para as empresas já estabelecidas nos mercados. As normas e resoluções editadas pela ANTT não cumpriram com o objetivo esperado a partir da nova disposição legal.[3]

Eis que, cinco anos depois, encerrado o prazo do período de transição, a Diretoria da ANTT, em uma virada surpreendente, proferiu a Deliberação nº 955/2019 para modificar a Resolução nº 4.770/2015 e exigir a esperada abertura de mercado. Decidiu a Diretoria, reconhecendo os antagonismos das normas até ali editadas, que a ANTT deve adotar desde logo todas as medidas possíveis, tanto normativas quanto administrativas, para abrir o mercado, concedendo autorização a todas as empresas que atendam aos requisitos da Resolução nº 4.770/2015[4].

Essa é a fase atual. Muito ainda há a ser feito pela agência para garantir a esperada abertura de mercado, com eliminação das barreiras regulatórias à entrada e a implementação da concorrência, tal qual vem ocorrendo em outros setores também arrolados no artigo 21, incisos XI e XII, da Constituição, a exemplo dos setores aéreo e de telefonia, que migraram para um modelo de autorização e nem por isso deixaram de ser serviços públicos e de relevante interesse social.

No que é relevante, o Judiciário para deve ficar atento para não permitir que aconteça um segundo round de judicialização no setor de transporte interestadual de passageiros, que leve à permanência do status quo, como ocorreu há menos de uma década, com amplos prejuízos para os usuários, além de insegurança jurídica e risco regulatório para todo o mercado, afastando o interesse de novos players.

Daí advém a importância de se resolver – e logo – a discussão proposta pelo Ministério Público Federal e pela ANATRIP no bojo das ADIs de nos 6270 e 5549.

A questão necessita de pacificação, tendo em vista que está sendo decidida de diferentes maneiras pelos Tribunais Regionais Federais das 1ª, 2ª, 3ª e 5ª Regiões, e o impacto que pode advir dessas decisões para um modelo que precisa ser a priori uniforme não é desprezível. No Rio de Janeiro já há decisão do Órgão Especial entendendo pela inconstitucionalidade da adoção da autorização[5].

Na 3ª Região, de São Paulo, idem[6]. Já na 5ª Região, em Pernambuco, o Órgão Plenário da Corte declarou a constitucionalidade das alterações promovidas pela Lei nº 12.996/2014[7]. Por fim, na 1ª Região, em Brasília, a questão está pendente de análise pelo Órgão Especial[8].

À vista desse cenário, deve o Judiciário exercer um papel pacificador, com olhos voltados para o futuro, enxergando os fatos ocorridos no passado. Sem retirar o peso da responsabilidade do Ministério dos Transportes e da ANTT pela ineficiência na implementação do modelo de licitação previsto pela antiga redação da lei no 10.233/2001, a judicialização contribuiu para impedir que houvesse a licitação de todos os mercados de transporte rodoviário de passageiros.

A história tende a se repetir com a judicialização dos atos legais e normativos voltados a alterar o status de inércia e garantir a modernização do setor de transporte rodoviário de passageiros. O quanto antes o STF decidir a respeito da constitucionalidade da alteração legislativa implementada com a Lei nº 12.996/2014 e, consequentemente, dos atos regulatórios seguintes, mais rápido se colocará uma pá de cal nas discussões que atrapalham a regulamentação e a modernização do setor, abrindo caminho para uma atuação mais efetiva da agência reguladora.

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[1] CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO TRANSPORTE (CNT). Anuário CNT dos Transportes: estatísticas consolidadas de 2019. p. 25. Disponível em: https://anuariodotransporte.cnt.org.br/2019/. Acesso em: 5.abr.2020.

[2] CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO TRANSPORTE (CNT). Anuário da Confederação dos Transportes: estatísticas consolidadas de 2018. Disponível em: < https://anuariodotransporte.cnt.org.br/2018/Rodoviario/1-5-3-/Transporte-rodovi%C3%A1rio-regular >. Acesso em: 5.abr.2020.

[3] Para mais informações ver: SCHILLER, A. O. S. B.; SAMPAIO, P. R. P. Sistema de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros no Brasil: concorrência, falhas de governo e reflexos regulatório[S. l.: s. n.]. Disponível em: http://search.ebscohost.com/login.aspx?direct=true&db=cat08036a&AN=sbfgv.000137440 & lang =pt-br&site=eds-live. Acesso em: 5 abr. 2020.

[4] AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES (ANTT). Documento base: Voto Vista 005/2019 no processo administrativo no 50501.346390/2018-26. Disponível em: http://www.antt.gov.br/backend/galeria/arquivos/2019 /11/01/Voto_Vista_DDB_0052019.pdf

[5] BRASIL, Tribunal Regional Federal da 2ª Região. Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade no 0000481-74.2012.4.02.5003, Rel Luiz Paulo da Silva Araujo Filho, julgado pelo Órgão Especial em 04/10/2017, DJE de 10/10/2017.

[6] BRASIL, Tribunal Regional Federal da 3ª Região. Apelação no 0016219-68.2001.4.03.6100, Rel. Wilson Zauhy Filho, julgada pela Primeira Turma em 18 de junho de 2019, DJE 28/06/2019

[7] BRASIL, Tribunal Regional Federal da 5ª Região. APELREEX 32478/PB. Rel. Edilson Pereira Nobre Junior, Pleno. Julgado em 26/10/2016.

[8] BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade no 0032636-77.2016.4.01.3400, Rel. Daniela Maranhão Costa.


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