Guilherme Pimenta

O Tribunal de Contas da União (TCU) recomendou que a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), órgão regulador do mercado de capitais, dedique mais atenção na supervisão de empresas estatais. A Corte de Contas realizou extensa auditoria na autarquia, sob o comando do ministro Raimundo Carreiro, que foi relator do acórdão.
Além disso, a Corte de Contas também sugeriu que a CVM promova ações regulatórias específicas para analisar operações societárias capazes de afetar de maneira significativa os direitos dos acionistas minoritários, como em operações de fusão, cisão e incorporação, reorganização societária, transações com partes relacionadas, aumentos de capital por subscrição privada, emissões privadas de valores mobiliários conversíveis em ações, reduções de capital e conversões de ações.
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O TCU também joga luz sobre um ponto que vem despertando atenção na administração pública: possível conflito de interesse na indicação para o regulador de diretores que foram advogados de companhias abertas, bem como a saída de diretores para advogarem para essas empresas.
De acordo com os auditores do TCU, fiscalizações prévias na CVM haviam alertado para uma "possível ausência ou insuficiência da intervenção da CVM em assuntos de sua competência, relacionados à fiscalização e à regulação do mercado de capitais, causando relevantes prejuízos à companhia aberta BNDESPAR, à União e, consequentemente à sociedade, mormente aos acionistas minoritários, entre eles, em alguns casos, às empresas estatais Petrobras e Eletrobras".
Os técnicos, portanto, concluíram que os planos bienais de Supervisão Baseada em Risco (SBR) elaborados pela CVM desde 2009 não mencionaram expressamente as empresas estatais como prioridade da supervisão por iniciativa da autarquia, "a despeito da relevância dos interesses difusos por trás da  participação majoritária da União nessas empresas, das finalidades sociais em jogo, do interesse público, dos riscos de ingerência política e de perdas com esquemas de corrupção".
Recentemente, a CVM concluiu que uma série de acusações formuladas por possíveis fraudes ocorridas na Petrobras, no âmbito da operação Lava Jato, estavam prescritas. O regulador só teve conhecimento dos fatos a partir das investigações criminais conduzidas pela Polícia Federal e pelo MPF.
Além das estatais, o TCU recomenda maior foco em operações societárias que tenham o BNDESPAR como sócio.
Em relação aos minoritários, o TCU cita, por exemplo, processos na CVM relacionados à Oi, JBS, Bertin e Grupo X. Nesse sentido, a Corte recomenda que a autarquia, "quando do planejamento das supervisões baseadas em risco, relativamente às operações de reorganização societária, considere priorizar o conflito de interesses, abuso do direito de voto, abuso de poder do acionista controlador”.
O acórdão do TCU também recomenda que a CVM implemente, caso operacionalmente viável, setor de inteligência com acesso direto, 
sem intermediação da B3, aos bancos de dados das negociações havidas no âmbito do mercado de capitais.
Dessa forma, a Corte cita a necessidade de buscar informações de outros bancos de dados estatais, com o fito de cruzar dados, estabelecer tipologias, definir pontos de controle e criar alertas automáticos sobre eventuais inconsistências passíveis de fiscalização pela CVM, especialmente quanto à detecção de possíveis casos de insider trading.
<h3>Conflito de interesse</h3>
O TCU aponta no relatório ter visto com "estranheza" que "muitos diretores e ex-diretores" da CVM são oriundos de companhias reguladas pela autarquia. O Tribunal também diz ser comum que, após o fim do mandato, os diretores advoguem para empresas reguladas.
No atual colegiado, por exemplo, o TCU cita que o presidente Marcelo Barbosa e os diretores Gustavo Gonzalez e Flávia Perlingeiro já passaram por escritórios de advocacia ligados ao mercado de capitais, bem como a maioria de diretores que já atuaram na autarquia. Henrique Machado, que deixará a CVM no dia 31 de dezembro, é oriundo do Banco Central. Recém-chegado na diretoria da CVM, Alexandre Rangel também atuava no mercado antes de tomar posse.
A lei não veda que o presidente da República indique e o Senado aprove para a CVM ou para as demais autarquias membros que tenham atuado ou defendido regulados, tampouco que, após cumprir quarentena, ex-diretores atuem ou integrem instituições reguladas pelo órgão.
Apesar disso, o TCU diz no relatório que a própria autarquia lista, entre seus riscos operacionais, "eventual perda de independência nos julgamentos realizados", além de "eventual existência de falhas no processo de elaboração de normativos de forma interativa com o mercado e na identificação de necessidade de normatização".
De acordo com os técnicos do TCU, há risco que grupos regulados tenham influencia na autarquia, por representação de ex-diretores da casa, que também atuariam como advogados de defesas em processos sancionadores; que atuais diretores possam retornar às instituições no término do mandato, o que "comprometeria a imparcialidade e independência dos julgamentos" e, por último, aspirações de diretores a assumir cargos ou representar instituições reguladas, o que também comprometeria sua independência e imparcialidade.
"A equipe se surpreendeu com o número de processos em que ex-diretores da CVM atuam ou atuaram, por ser muito maior do que o esperado, reforçando a percepção de que pode haver um conflito de interesses, seja efetivo, potencial ou aparente", narram os auditores.
Por esse motivo, diz o TCU, "entende-se pertinente recomendar que parte da diretoria seja proveniente das superintendências, de modo a mitigar o viés pró- regulado que pode ocorrer caso todos os diretores sejam provenientes de instituições reguladas pela CVM, e aumentar participação de pessoas com foco na proteção dos investidores minoritários".
Recentemente, a Controladoria-Geral da União (CGU) apontou algo semelhante ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade). Exatamente pelas mesmas razões colocadas pelo TCU à CVM, a CGU disse que o órgão antitruste atua sob conflito de interesses e que as regras, portanto, necessitariam de revisão.
Segundo o TCU, a necessidade de cumprir quarentena após deixar um órgão regulador "pode estar servindo apenas como um paliativo não efetivo contra o conflito de interesses".
"O fato é que, mesmo após o período de quarentena, é possível e talvez provável que ex-diretores tenham informações privilegiadas, até mesmo em função do relacionamento que tiveram no âmbito das atividades do colegiado, que possam ser utilizadas em benefício de empresas ou instituições sob regulação", conclui o TCU.
Assim, o órgão recomendou que o Ministério da Economia indique para a diretoria CVM servidores efetivos das superintendências, em "conformidade com o princípio da impessoalidade, de modo a obter uma composição equilibrada, nos aspectos de formação técnica e político-estratégica, no Colegiado.
Diretores e ex-diretores da Casa ouvidos pelo JOTA destacam que as considerações do TCU sobre conflitos de interesse na administração pública podem ser discutidas, mas que a quarentena imposta pela lei serve justamente para mitigar isso. Foi ressaltado que, caso seja necessária uma mudança, precisaria ser feita uma mudança legislativa.
<h3>Outro lado</h3>
Apesar de ter acatado as sugestões da área técnica, o ministro Raimundo Carreiro ressaltou em seu voto que "é muito importante frisar que a CVM tem empenhado esforços no constante aprimoramento de seus instrumentos e metodologias de controle do mercado de capitais".
As recomendações, segundo Carreiro, são para "colaborar com o aperfeiçoamento da gestão pública". "Entre as verificações obtidas na presente ação de controle, muitas revelam aspectos positivos dos mecanismos de fiscalização e controle do mercado mobiliário, inclusive o empenho da CVM e dos demais órgãos que atuam no aperfeiçoamento de suas atividades fiscalizatórias", escreveu o ministro.
Em nota, a CVM disse que "tem ciência das recomendações feitas pelo TCU e informa que, dentro de sua esfera de competência, analisará os pontos indicados e avaliará providências cabíveis".
"Cabe ressaltar que CVM e TCU mantêm um profícuo relacionamento institucional, que abrange um acordo de cooperação técnica para intercâmbio de informações, conhecimentos e bases de dados de interesse comum. Neste contexto, a CVM também interage com o TCU em relação a tudo o que, no âmbito da sua atuação como instituição de controle, se mostra necessário ou útil, o que se aplica, inclusive, ao objeto da sua demanda", assinalou a autarquia.
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O episódio 47 do podcast Sem Precedentes analisa o julgamento do Supremo Tribunal Federal que decidiu pela inconstitucionalidade da reeleição dos presidentes do Congresso. Ouça:
https://youtu.be/roD5SwCzhLI
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JOTA

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