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Conselhinho define que nova lei de processo no sistema financeiro deve retroagir

Lei 13.506/17 em combinação com regulamentações dos órgãos deve ser utilizada quando for para favorecer o acusado

Conselhinho
Sessão do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, o Conselhinho - Crédito: Guilherme Pimenta/JOTA

O Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN), órgão revisor de decisões do Banco Central, da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e do UIF (antigo Coaf) ligado ao Ministério da Economia, entendeu que a nova lei do processo administrativo sancionador do Sistema Financeiro Nacional deve ser utilizada quando for o caso de favorecer o acusado.

Ao se debruçar sobre recursos que solicitavam o uso da Lei 13.506/17 para beneficiar condenados no Banco Central, o órgão recursal definiu, por 6 votos a 2, que princípios constitucionais devem ser levados em conta para favorecer os acusados.

A conselheira-relatora do primeiro processo que analisou o tema e definiu a jurisprudência, Ana Paula Zanetti, considerou que, apesar de a nova lei ser, em tese, mais gravosa, ela deve ser analisada junto com circulares do BC.

Sancionada em 2017 pelo ex-presidente Michel Temer (PMDB), a Lei 13.506/17 elevou, por exemplo, o teto de multas aplicadas pelo Banco Central de R$ 250 mil para R$ 2 bilhões, enquanto que o teto de R$ 500 mil da CVM saltou para R$ 50 milhões. Além disso, ela também permitiu a aplicação de duas sanções (como multa e inabilitação).

Apesar disso, quando analisada em conjunto com dispositivos infralegais, ela pode ser mais benéfica aos acusados do que a legislação anterior, uma vez que traz atenuantes que não eram previstos anteriormente e estabelece limites de multas para determinadas infrações.

Fora isso, as regulamentações dos órgãos de primeira instância são mais criteriosas. Nesses casos, segundo definiu o Conselhinho, cenários devem sempre ser estabelecidos e, portanto, aplicado aquele que for mais benéfico ao acusado.

Essa prática já é comum no âmbito do Banco Central. Ao julgar processos sancionadores contra bancos e administradores, o Comitê de Processo Administrativo Sancionador (Copas) do BC analisa, caso a caso, diversos cenários na hora da dosimetria da pena, sempre levando em conta a Lei 13.506/17 em conjunto com a Circular 3857, que regulamentou o novo dispositivo.

No caso da CVM, porém, o órgão regulador do mercado de capitais estabeleceu que a Lei 13.506/17 em conjunto com a Instrução 607 só serão utilizadas em infrações ocorridas após sua edição. Dessa forma, ela não seria levada em consideração para beneficiar o acusado.

Membros da CVM dizem, entretanto, que há dificuldade de enxergar cenários nos quais a nova legislação, em conjunto com a Instrução 607, poderá ser utilizada para beneficiar algum acusado.

De qualquer forma, avaliam, o posicionamento do CRSFN referente ao BC abre brecha para que o órgão reverta decisões da CVM nas quais a retroatividade não foi aplicada em julgamentos pelo colegiado do órgão.

Até o momento, nenhum recurso oriundo de processos da CVM foi analisado pelo órgão revisor já com o estabelecimento da nova jurisprudência.

Votos

No julgamento desta quarta no CRSFN, a relatora Ana Zanetti destacou que cabe ao órgão respeitar o inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal, que prevê que “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.

“A conclusão lógica que se faz é observar o princípio da retroatividade, devido ao que está estabelecido na Constituição. Norma posterior, se mais benéfica que norma anterior, impõe ao estado aplicá-la na integralidade”, votou a conselheira.

Na visão do conselheiro Pedro Frade, que concordou com a relatora, o Direito Sancionador deve proteger o administrado, assim como o Direito Penal faz.

“Em linha com jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) em matéria penal, deve verificar no caso a caso todos os regimes e qual resulta em uma penalidade mais ou menos benéfica”, votou Frade.

Para ele, é difícil estabelecer qual regime é o mais benéfico de forma genérica. Dessa forma, assim como faz o Banco Central, o Conselhinho deverá, caso a caso, analisar as situações.

O conselheiro Alexandre Graziano destacou que ainda que exista independência, “os mesmos fatos dão origem ao processo criminal e administrativo”. Dessa forma, não há porque diferenciar o tratamento benéfico aos acusados.

A presidente do Conselhinho, Ana Maria de Mello Neto, filiou-se a essa corrente pela retroação para favorecer o réu. Para ela, a 13.506/17 deve sempre ser analisada em conjunto com as circulares ou instruções.

“A regulamentação infralegal, sozinha, não pode retroagir. Ela deve ser aplicada com a nova lei”, votou a presidente.

O conselheiro Thiago Paiva Chaves, que representa a CVM no CRSFN, divergiu. Segundo ele, em linha com a posição da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), a retroatividade “é exceção, ainda mais quando transposta para o direito administrativo”.

“Entendendo que, como regra, há impossibilidade de retroagir em casos de regulamento. Há outros princípios que devem considerar, como eficiência, proporcionalidade, segurança jurídica, razoabilidade”, votou o conselheiro.

Segundo Chaves, “não parece eficiente e razoável fazer simulações de circular com lei em todos os casos”.

“Caso o órgão edite mais duas ou três versões da regulamentação, vamos fazer seis, sete ou oito cenários no caso concreto? Não parece que é eficiente, vai gerar mais insegurança jurídica. Só reforça o fato de a norma ser conjuntural e temporal, não caber a retroatividade”, questionou o conselheiro.

Além de Chaves, Antonio Augusto de Sá Freire Filho, indicado pelo Ministério da Economia ao CRSFN, também foi contra a retroatividade.

Importância

Na visão da advogada Marília Ferraz Teixeira, sócia do escritório Teixeira e Ferraz Advogados, o Conselhinho, por maioria, entende que deve respeitar o preceito constitucional a respeito da retroatividade”.

“Dessa forma, entende-se o ilícito como único, o que mantém a coerência entre o processo administrativo sancionador, o processo penal e o processo tributário”, considerou a advogada.

Fabiano Jantalia, ex-procurador do Banco Central e hoje sócio do Jantalia & Valadares Advogados, destacou que esse foi um dos julgamentos mais importantes desde a edição da Lei 13.506/17.

“Primeiro, porque pacifica um tema sensível de direito intertemporal surgida com a nova lei. Segundo, porque, no tema específico da retroatividade, o Conselho se alinha à jurisprudência do STF e do STJ, conferindo maior segurança jurídica aos administrados do sistema financeiro”, destacou o advogado.

Para ele, outro fator de destaque a ser dado é a própria forma de posicionamento do Conselhinho, adotada em um julgamento dentro de uma pauta temática. “Isso parece sinalizar uma preocupação do Conselho mais voltada para as teses do que para os processos em si”, afirmou Jantalia.


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