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Teses jurídicas em ADI: proposta para expansão do efeito vinculante?

Expansão das ‘teses’ no controle concentrado pode acabar sendo um instrumento de insegurança e incerteza

STF
Crédito: Carlos Humberto/SCO/STF

Na ADI 2167, o governo de Roraima questionou emenda à constituição estadual que estabelece submissão prévia à Assembleia Legislativa de indicados pelo Executivo a cargos na estrutura do estado. O Supremo Tribunal Federal, por maioria, julgou inconstitucional essa exigência de submissão prévia.

Que efeitos essa decisão produziria sobre emenda aprovada pelo Poder Legislativo de outro estado, com teor semelhante àquela editada em Roraima, e anulada pelo STF?

Nenhum. A decisão vale para todos jurisdicionados do estado de Roraima, que editou a regra inconstitucional. Contudo, se o estado do Piauí aprovasse um dispositivo semelhante, ele permaneceria válido mesmo com a decisão na ADI 2167, por dois motivos.

Primeiro, em ações diretas, é apenas o dispositivo do acórdão que tem poder vinculante. Nessa parte do acórdão, o Supremo declara, por exemplo, a inconstitucionalidade de uma lei ou emenda estadual. Não há menção a fundamentos determinantes daquela conclusão ou explicação do caminho decisório percorrido pelo tribunal para chegar àquele consenso.

Segundo, porque, nos termos da legislação e da constituição, as decisões definitivas de mérito nas ADIs têm eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública. Ou seja, não vinculam o Legislativo, em qualquer nível da federação.

Ministros e ministras têm discutido se e como o Supremo poderia alterar esse arranjo.

Ao julgar inconstitucionais dispositivos da Emenda 7/1999 à Constituição de Roraima, os ministros – apesar de já terem editado teses nestas ações no passado – divergiram sobre a possibilidade de editar uma tese jurídica a partir de decisão em ação direta de constitucionalidade. Consideraram, por um lado, o dever de clareza com a sociedade, bem como com demais tribunais que aplicarão a decisão no futuro, que se materializaria na explicitação da tese de julgamento da posição majoritária do Supremo. Por outro, consideraram não haver previsão normativa para edição de tese jurídica nos processos do controle concentrado de constitucionalidade.

Por isso, antes de finalizar o julgamento da ADI 2167, sugeriram debater a questão em sessão administrativa em que o tribunal poderia, inclusive, pensar em alteração do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF) contemplando previsão expressa de tese jurídica para ações concentradas. Embora os ministros tenham até mesmo debatido o conteúdo possível de uma tese nesse julgamento, adiar a proclamação final do resultado foi a saída encontrada para – nas palavras do ministro Ricardo Lewandowski – promover uma “maturação mais profunda” da questão.

As teses jurídicas são mecanismos decisórios normalmente associados ao controle concreto de constitucionalidade, especialmente os recursos extraordinários com repercussão geral. Sua função mais óbvia é tornar claro o que foi decidido pelo tribunal. Nos debates do julgamento da ADI 2167, porém, outra função parece ter sido atribuída às teses jurídicas. No caso de ADIs, as teses passariam a ter o poder de expandir a parte vinculante do julgado para além do dispositivo – uma expansão não exatamente de clareza, mas do próprio alcance da decisão.

Para o ministro Barroso,

“Sempre que exista efeito vinculante, é preciso que haja uma tese. (…) questionada a matéria, o Poder Judiciário tem o dever de decidir na linha do nosso precedente vinculante”.

Caso o regimento seja efetivamente alterado para prever a criação de tese jurídica em ADI, o conteúdo da tese jurídica, certamente mais amplo que a declaração pura de inconstitucionalidade de uma determinada norma, poderia ser vinculante até mesmo para os legislativos de outros estados.

Sobre o problema da base legal específica para edição de tese, o ministro Roberto Barroso defendeu haver previsão implícita no art. 988 do Código de Processo Civil (CPC). Além de prever possibilidade de reclamação para garantir observância de súmula vinculante e de decisão do Supremo em controle concentrado, consta que ela seria cabível inclusive quando houver aplicação indevida da tese jurídica ou sua não aplicação. Se o Supremo adotar a prática de editar tese jurídica em ações diretas, impediria que outros tribunais interpretassem e definirem o conteúdo de decisões do STF. Disso pode decorrer maior segurança quanto à determinação do que foi decido. Nada garante, contudo, que a decisão será explicitada na tese da melhor forma possível, nem que, na formulação da tese, não haja uma expansão injustificada ou arriscada do objeto da ação.

Na verdade, problemas desse tipo já têm aparecido na formulação de teses em Repercussão Geral. Podem, por exemplo, apresentar abstração excessiva, gerando descolamento das especificidades do caso a ponto de não permitirem identificar adequadamente o que, de fato, foi decidido.

Em caso recente, o STF editou a seguinte tese de repercussão geral no RE 855178:

“Os entes da federação (…) são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, (…) compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”.

Essa tese permite que um juiz estadual determine a inclusão da União na relação processual caso ela seja legalmente responsável pelo financiamento de certa prestação na área da saúde? Se a resposta for positiva, na prática, a responsabilidade dos entes federativos nem sempre será solidária como a tese nos leva a entender.

Esse é só um exemplo de como o mecanismo da “tese” pode não entregar o que promete, em termos de promoção de segurança jurídica. Com relação à função de vinculação para além do dispositivo da ADI, a tese comportaria inclusão de fundamentos determinantes?

A fazer valer mudanças em seu regimento interno nesse sentido, o Supremo estaria admitindo a transcendência dos motivos determinantes. Os ministros precisariam, então, chegar a um consenso quanto aos fundamentos determinantes da decisão. Nem sempre é fácil definir o que foi decidido. Como esperar que consigam definir quais fundamentos vinculariam? Sem uma resposta boa a essa pergunta, a expansão das “teses” no controle concentrado pode acabar sendo um instrumento de insegurança e incerteza, em vez de clareza e previsibilidade.


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