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Lava Jato

Temer, Padilha e Moreira: destinos unidos ou separados?

Decisão da Câmara não suspende processo contra os ministros de Estado

Brasília - Câmara realiza sessão para analisar fundo de financiamento de campanhas (Wilson Dias/Agência Brasil)

Dois terços dos deputados precisam autorizar o Supremo a analisar a nova denúncia contra Michel Temer. Na primeira, não houve autorização. A denúncia contra Temer ficou suspensa até o fim de seu mandato, mas continuou normalmente em relação a Rodrigo Loures, um ex-deputado sem direito a foro privilegiado ou qualquer imunidade.

Na segunda denúncia, porém, há algo novo. Além de Temer e diversos ex-deputados, ela envolve também Eliseu Padilha e Moreira Franco, dois ministros de Estado. Mas de que maneira a votação da autorização da denúncia contra Temer afeta esses dois ministros?

Mais uma vez, como em outros momentos da crise política, testamos dispositivos constitucionais que, idealmente, jamais deveriam ser testados. No entanto, a resposta a essa pergunta é simples: quando se trata de crimes comuns, o poder da Câmara de autorizar ou não só diz respeito ao destino do presidente. Não tem qualquer efeito sobre os demais réus, sejam eles ministros ou não.

Ou seja, apesar da atual polêmica na Câmara e no Supremo, não há porque a Câmara votar separadamente sobre Padilha e Moreira Franco exatamente porque não tem o poder de decidir sobre os seus destinos. Vota apenas uma vez, porque vota apenas sobre Temer. Não tem competência constitucional para decidir mais do que isso. Assim como não tem o poder de não autorizar o prosseguimento da denúncia em relação aos demais codenunciados: Rodrigo Loures, Eduardo Cunha, Henrique Alves e Geddel Vieira Lima.

Não houvesse Temer na denúncia, não haveria sequer esse debate. Compete ao Supremo processar e julgar originariamente ministros de Estado nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade (art. 102 da CF). E o Supremo já determinou que a necessidade de autorização da Câmara para a instauração de processo contra o presidente e os ministros de Estado, “se restringe, no tocante aos Ministros de Estado, aos crimes comuns e de responsabilidade conexos com os da mesma natureza imputados ao Presidente da República” (QCr 427/DF e Pet. 1.656/DF).

Apesar das opiniões em contrário, este precedente e outros no mesmo sentido não dizem nada sobre o que ocorre em relação aos ministros de Estado no caso da autorização em relação ao presidente não ser concedida. Dizem apenas que a votação é necessária, como de fato é, caso o presidente esteja na denúncia e que não é quando ele não está e denuncia-se apenas os seus ministros. Ou seja, uma vez que não é necessária autorização da Câmara quando o presidente não está incluído na denúncia, estes precedentes, na verdade, deixam claro que que a autorização diz respeito apenas ao presidente, e não é direito do ministro de Estado.

Assim, segundo a jurisprudência do Supremo, caso tivessem sido denunciados apenas Moreira Franco, Padilha e os demais ex-deputados não caberia à Câmara autorizar a denúncia contra eles – mesmo na condição de ministros de Estado. É a presença do presidente na denúncia que exige a intervenção dos deputados.

Mas, se a presença de Temer na denúncia gera a necessidade de votação na Câmara, o que ocorre com Moreira Franco e Padilha se os deputados não autorizarem o processo contra o presidente?

Essa pergunta envolve a análise sistemática e conjunta de quatro dispositivos constitucionais:

Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.

Art. 102Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I – processar e julgar, originariamente: (…) c) nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado (…), ressalvado o disposto no art. 52, I.”

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: I – processar e julgar o Presidente (…) nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado (…) nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;”

Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados: I – autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente (…) e os Ministros de Estado.”

O artigo 86 estabelece a competência do Senado para julgar o presidente da República por crime de responsabilidade e do Supremo por crime comum, após autorização da Câmara em ambos os casos.

O artigo 102 estabelece a competência do Supremo para julgar ministros de Estado por crimes comuns e de responsabilidade, sem qualquer necessidade de autorização, ressalvado, apenas, “o disposto no art. 52, I”. Mas o artigo 52, I diz respeito apenas a crimes de responsabilidade. Ou seja, a jurisprudência do Supremo é ressalvada apenas nessa hipótese, já que ministros de Estado codenunciados com o presidente em processo de impeachment seriam excepcionalmente julgados com ele pelo Senado. Assim, o artigo 51, I, que estabelece a competência da Câmara para autorizar a instauração de processo contra ministros de Estado, deve ser compreendido a luz da ressalva do 52, I, que diz respeito apenas a crimes de responsabilidade, e não tem a ver com crimes comuns.

A Constituição não dá à Câmara competência para autorizar o processamento de denúncia contra ministros de Estado por crimes comuns. Quando uma denúncia contra o presidente inclui esses outros atores, a Câmara vota apenas se autoriza ou não o processamento da denúncia contra o presidente – e, em caso afirmativo, a denúncia é enviada para análise do Supremo contra todos os denunciados.

Por outro lado, se a Câmara não autorizar quanto ao presidente, isso só vale para o presidente. O processo contra os ministros de Estado codenunciados seguirá normalmente para o Supremo, que tem o poder exclusivo determinar se o processo continua ou não contra eles.

Ou seja, a interação entre esses dispositivos é complexa, mas o resultado prático é bastante simples: o poder da Câmara de autorizar ou não só diz respeito ao destino do presidente.

Algumas razões sustentam essa regra.

Em primeiro lugar, essa regra evita efeitos perversos na prática. Ela evita que o procurador-geral da República possa utilizar a autorização estrategicamente para proteger ou prejudicar, a seu critério, presidentes e ministros de Estado em cada caso. Para “prejudicar”, bastaria ao PGR fazer denúncias separadas em relação aos ministros de Estado e ao presidente da República para burlar a necessidade de autorização da Câmara.  Para “proteger”, bastaria denunciar o ministro de Estado conjuntamente com o presidente da República, criando assim a necessidade de uma autorização. Ou seja: com uma simples formalidade (denúncia conjunta ou separada), o PGR escolheria se e quando a autorização seria necessária. Não foi isso que Janot fez, até porque não poderia fazer. Todos estão na mesma denúncia por motivos estritamente processuais. Mas, como no caso dos demais denunciados, sem a autorização da Câmara para julgar o presidente, o processo pode continuar normalmente contra todos os outros, ministros ou não.

Interpretar a Constituição de outra maneira criaria um privilégio injustificado para os ministros de Estado em contraste com outros detentores de foro no Supremo, como deputados e senadores. Nesses casos, na ausência de qualquer menção no art. 51, I, não há sequer discussão sobre a necessidade de autorização da Câmara. Caso a Câmara não autorize a denúncia, contra eles a denúncia continuaria normalmente.

Ser nomeado ministro é resultado de ato discricionário do presidente da República; deputados e senadores, em contraste, são eleitos pelo voto. Como explicar que um ministro tenha mais proteções constitucionais, para além do benefício do foro, do que deputados e senadores? Essa vantagem dos ministros já existe na hipótese de Crime de Responsabilidade, quando o que está em jogo é algo muito diferente: a permanência ou não daquela autoridade no cargo de ministro. Mas o que justificaria expandi-la para crimes comuns, em que está em jogo a responsabilidade penal?

Por trás de todo esse raciocínio, há um princípio geral de que, em uma República, imunidades e privilégios de agentes públicos não se presumem.  Na dúvida, devem ser interpretadas da maneira mais restritiva possível. Se políticos fizessem uma emenda para aumentar suas imunidades, certamente sofreriam críticas de seus eleitores. Não devemos aceitar que esse resultado seja produzido de forma oculta, disfarçado de interpretação constitucional, ainda que conte com o apoio de ministros do Supremo.

A Câmara votará sobre o destino de Temer neste momento, mas apenas o Supremo, poderá decidir o que acontece com a denúncia contra Padilha, Moreira Franco e os demais. E será o ministro Edson Fachin, relator deste caso, o primeiro a fazer tal análise.


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