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Supremo, governo Bolsonaro e oposição: seis meses de controle abstrato de constitucionalidade

Indefinição da ordem e do tempo de julgamento dá aos integrantes do STF poderes desproporcionais, gerando incertezas e frustrações

Presidente do STF, ministro Dias Toffoli, recebe em audiência o presidente da República Jair Bolsonaro. Foto: Rosinei Coutinho/SCO/STF (07/11/2018)

Nos primeiros seis meses do governo Bolsonaro, o Supremo foi constantemente demandado e suas decisões estiveram todos os dias nos noticiários. Como esse protagonismo se enquadra no contexto do controle direto de constitucionalidade, que é uma “arma” central no arsenal do Tribunal?

Nesse período, foram apresentadas 39 Arguições de descumprimento de preceito fundamental (ADPFs). Dez foram assinadas por partidos políticos da oposição, questionando decisões do Executivo e do Judiciário federal que contrariavam posições e interesses partidários. Também foram protocoladas 129 Ações diretas de inconstitucionalidade, 19 delas apresentadas por partidos da oposição para questionar normas federais.1

Entre centenas de legitimados para as ações diretas (autoridades federais e estaduais, organizações profissionais), nove partidos da oposição parlamentar2 foram responsáveis por 17% das ações de inconstitucionalidade (29 das 168). Em termos quantitativos, a Rede Sustentabilidade ingressou com dez ações, o PDT com seis e o PT com cinco, sendo menor o número das impetrações feitas pelo PSB, PCdoB, PSOL, PV, Solidariedade e PPS.

Os alvos mais frequentes dessas ações têm sido atos normativos do Executivo. Foram questionados, no total, vinte atos normativos: oito decretos presidenciais, seis medidas provisórias, uma portaria do Ministério da Justiça e atos normativos do Ministério da Agricultura (atos de conteúdo semelhante questionados na mesma ADIn). Houve também questionamentos de dois atos da justiça federal, de uma resolução do Congresso Nacional e de uma única lei federal – essa última aprovada em 2018 e sem relevância política.3

Poderíamos pensar que não teria havido ainda tempo hábil para aprovação de leis que expressem o projeto político da nova maioria, mesmo que, nesses seis meses, já tenham sido promulgadas 66 leis federais. Mas é digno de nota que ações de controle direto de constitucionalidade sejam utilizadas pelos partidos políticos para questionar atos que podemos chamar de “precários” de um ponto de vista normativo: medidas provisórias, decretos e portarias, em vez de leis regularmente editadas pelo Congresso Nacional.

Por que um partido político recorre ao Supremo?

O presidencialismo (multipartidário) de coalizão envolve um “jogo” de negociações e de troca de apoio parlamentar por espaços de poder, cargos e recursos financeiros. Essa dinâmica permite que muitos conflitos sejam contornados no processo legislativo, de modo que o diploma normativo resultante seja produto de um acordo estável. Mas, nesse sistema, há também uma importante dimensão de oposição constante de certos partidos com base na incompatibilidade de programas e valores. Esses partidos sofrem contínuas derrotas parlamentares, e podem ser até mesmo ignorados, quando, por exemplo, o Executivo introduz mudanças com uma frenética e desordenada produção normativa sem aprovação do Parlamento.

Nessas situações, é de se esperar que seja acionado o Judiciário como arena que permite dar visibilidade a teses e demandas da oposição, mantendo aberto o debate. Na arena judicial, a oposição política a certo projeto transforma-se em questionamento sobre a constitucionalidade. O Judiciário é chamado a atuar não apenas como guardião da constitucionalidade, mas para se crie um novo espaço para debate sobre projetos de governo.

Cabe a uma Corte constitucional resolver rapidamente os litígios sobre questões de suma importância, como são as normas que modificam políticas federais.

No Brasil, há um padrão de o Supremo não contrariar as opções políticas fundamentais do Presidente da República, notadamente no início de governo. Além disso, ainda que para evitar confrontos no curto prazo, o Supremo costuma postergar decisões sobre uma série de questões centrais para governos, gerando insegurança e utilizando o tempo processual como arma estratégica.

Há, por outro lado, pontuais exemplos de rápidas respostas do Supremo em processos complexos e relevantes, como a ADIN 3.685 sobre coligações partidárias, decidida em duas semanas em 2006. Outro exemplo expressivo é a ADPF 519 de 2018, sobre a greve dos caminhoneiros. A greve foi declarada inconstitucional por cautelar monocrática concedida logo após o protocolo da ação, com aplicação de multas a empresas de transporte cujos caminhões obstruíam rodovias. A cautelar não foi questionada pelo Plenário e foi decisiva para o fim da greve.

Por mais que a decisão de aplicar multa no contexto de uma ação de controle abstrato seja criticável por desrespeitar os fundamentos do processo objetivo, ficou claro que o Supremo pode intervir rapidamente, resolvendo e pacificando um conflito político.

Mas na maioria dos casos o Supremo contemporiza, silencia e recorre a subterfúgios procedimentais para postergar a decisão (pedidos de vista; retiradas da pauta; não apreciação de pedidos de cautelar; audiências de “conciliação”).

Nas 29 ações aqui examinadas, o Supremo mostrou-se, até agora, omisso.

Em cinco casos, a suspensão do dispositivo foi decidida por decisão monocrática, sendo que quatro dessas decisões suspenderam a mesma medida provisória (nr. 886). Uma ação foi arquivada por não atender o requisito da subsidiariedade que o Supremo exige (ainda que de maneira oscilante e seletiva) para ADPFs. Duas ações perderam objeto antes que fosse tomada decisão, porque caducou a medida provisória questionada.

Por fim, 21 ações ainda aguardam decisão sobre a cautelar ou foram reenviadas ao Plenário para decisão definitiva com base no art. 12 da lei 9.868, aumentando, na prática, a fila das mais de 2.000 ações diretas que aguardam julgamento (o Supremo demora em média sete anos para decidir no controle abstrato de constitucionalidade).

Isso significa que os partidos da oposição e, por extensão, a sociedade não receberam respostas substanciais do Supremo, confirmado a previsão de que deverão passar anos antes que o Tribunal se posicione sobre medidas controvertidas do governo Bolsonaro.

Muitos ordenamentos estabelecem prazos curtos para a decisão sobre ações de inconstitucionalidade: 30 dias na Áustria e na França; 40 no Peru; 60 em Portugal; 130 na Colômbia. Já no Brasil, a absoluta indefinição da ordem e do tempo de julgamento, junto ao frequente recurso a decisões monocráticas, dá aos integrantes do Supremo poderes desproporcionais, gerando incertezas e justificadas frustrações.

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1 Nossa pesquisa excluiu as (poucas) ações de partidos que questionavam normas estaduais. Entre os questionamentos de normas estaduais destaca-se a ADPF 594 protocolada pelo PSOL. Solicitou-se que o Supremo julgue contrárias a preceitos constitucionais, declarações do governador do Rio de Janeiro que sinalizariam mudança na política de segurança pública, estimulando ações letais da polícia.

2 Houve apenas uma ADIn apresentada por partido governista, procurando manter dispositivo de medida provisória que tinha sido rejeitado pelo Congresso Nacional (ADIn 6147 do Podemos).

3 A ADIn 6.085 discute vícios formais na tramitação da lei 13.714 de 2018 e não foi incluída no grupo das 29 ações aqui estudadas.


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