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Os vetos sobre vetos de Bolsonaro ao uso de máscaras são constitucionais?

Se Congresso e STF tolerarem o ‘veto duplo’, nunca teremos certeza se a sanção presidencial transformou um projeto em lei ou não

Foto: Isac Nóbrega/PR/ Fotos Públicas

Bolsonaro nunca escondeu sua contrariedade com o uso obrigatório de máscaras para evitar a transmissão da Covid-19. Em diversas oportunidades saiu em público sem o acessório, inclusive cumprimentando e interagindo com correligionários, ignorando a gama de legislações locais que impunham o uso. Outras vezes, usou a máscara em desconformidade com as normas sanitárias vigentes em boa parte do Brasil. O tema inclusive foi objeto de decisão em ação popular para compeli-lo ao uso de máscara sob pena de multa, caracterizada pela AGU como “absurda”.

Agora, o presidente se encontra com as máscaras no processo legislativo. Precisou decidir pela sanção ou não do projeto de lei nº 1562/2020, que determinava a obrigatoriedade do uso de máscaras em todo território nacional. Nessa decisão, fez algo inédito: vetou duas vezes, em dois momentos distintos, o mesmo projeto de lei.

No dia 2 de julho, Bolsonaro decidiu vetar dispositivos sobre a obrigatoriedade no uso de máscaras em estabelecimentos comerciais, instituições de ensino, templos religiosos, indústrias e em outros locais fechados que reunissem pessoas. Os outros dispositivos da lei foram aprovados pelo presidente, e começaram a valer naquele mesmo dia, com a publicação da Lei 14.019/20.

O mérito destes vetos foi objeto de questionamento judicial por meio de ADPF impetrada pelo PDT no dia 3 de julho. A posição tradicional do STF, todavia, é pela impossibilidade de controle judicial do veto, entendido como “ato estritamente político”. Parcela da doutrina defende a revisão deste entendimento para possibilitar o controle judicial do veto jurídico (i.e. motivado pelo suposto caráter inconstitucional da proposta legislativa)1.

Seria o caso neste episódio: as razões do veto fazem alusão à proteção constitucional do domicílio (art. 5º, XI, da CRFB), noção que guarda duvidosa relação com “estabelecimentos comerciais” e “templos religiosos”.

Ocorre que os vetos do dia 2 de julho não foram os únicos apostos pelo presidente ao projeto de lei já publicado: não satisfeito com os vetos anteriores, Bolsonaro inovou.

No dia 6 de julho, em uma nova edição do Diário Oficial, sob o argumento de que a publicação anterior continha erros materiais, Bolsonaro ignorou a sanção da semana anterior e anunciou novos vetos à agora Lei 14.019/20. Nesses vetos, rejeitava a obrigatoriedade no uso de máscaras em estabelecimentos prisionais, bem como a fixação obrigatória de cartazes exigindo o uso de máscaras em estabelecimentos comerciais, entidades e órgãos.

Por mais intenso que seja seu repúdio a uma lei, pode colocar um Presidente colocar vetos sobre vetos?

A possibilidade de retratação dos vetos tem um longo histórico de discussão na jurisprudência.

Em 1960, no julgamento da Representação 432/PE, o Supremo lidou com a seguinte questão: o que acontece se o chefe do Executivo se arrepender de ter vetado um projeto?

Naquele caso, o tribunal entendeu que o veto era irretratável. Uma vez colocado, não seria possível o presidente voltar atrás, ainda que dentro do prazo. O poder de veto é um poder que se exerce uma única vez; exercido, consuma-se e extingue-se em relação àquele determinado projeto de lei. Da mesma forma, como destacou o ministro Nelson Hungria, a sanção seria irretratável. Uma vez aprovado o projeto de lei, não poderia o presidente se arrepender. A sanção encerraria o processo legislativo, transformando um projeto em lei.

Nessa perspectiva, a caracterização dos novos vetos como “erro material” e da edição do Diário Oficial do dia 6 de julho como “republicação” da edição do dia 2 de julho são apenas subterfúgios. Tentativas de mascarar a realidade de que houve em verdade um segundo veto – e uma consequente segunda sanção parcial de projeto de lei. Uma vez promulgado e publicado no dia 2 de julho, o projeto de lei já havia se convertido em lei plenamente formada, e todos os dispositivos então não vetados da Lei nº 14.019/20 passaram a integrar o ordenamento jurídico. A revisão da existência, validade e eficácia dos artigos que durante quatro dias foram lei plenamente formada seria abrir portas para grave insegurança jurídica.

No caso das máscaras, os vetos – antigos e novos – serão encaminhados ao Congresso. Quanto aos primeiros, a palavra está com o Congresso, que pode decidir pela sua rejeição por maioria absoluta. Quanto aos “vetos novos”, devem ser entendidos como inválidos, e tratados como tais pelo Congresso. Pela jurisprudência do STF, qualquer parlamentar poderia impetrar mandado de segurança junto ao tribunal para ver essa invalidade reconhecida.

Não se trata, neste segundo caso, de discutir o conteúdo do veto, o que a jurisprudência tradicional da corte entende indevido. Mas de garantir que o exercício da prerrogativa de veto pelo presidente se dê dentro da Constituição.

O veto que ocorre dentro dos moldes constitucionais merece deferência judicial, tanto quanto o “simulacro de veto” (a rigor, “revogação legislativa oblíqua”) merece rechaço.

Se Bolsonaro não está satisfeito com o uso que fez do seu próprio poder de veto, deve tentar mudar a lei dentro do processo legislativo – editando uma medida provisória, ou propondo um projeto de lei –, e não por simples publicação no Diário Oficial. Uma vez transformado o projeto em lei, é com a lei que o presidente deverá lidar. Dentro das regras constitucionais.

Se o Congresso e o Supremo tolerarem o “veto duplo”, nunca teremos absoluta certeza se a sanção presidencial transformou um projeto em lei ou não. Contra qualquer ideia de segurança jurídica, uma simples publicação no Diário Oficial teria a aptidão de revogar parte de uma lei publicada.

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1 Ver, p.ex., BINENBOJM, Gustavo. A Nova Jurisdição Constitucional Brasileira: legitimidade democrática e instrumentos e realização. 4. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2014, pp. 263-270.