Há alguns meses, publicamos artigo neste mesmo espaço sobre a aprovação da – até então – nova Proposta de Emenda Constitucional nº 91/2019, que alterava o regime de tramitação das Medidas Provisórias no Congresso. Mais de 9 meses após sua aprovação em rígido processo, com quórum de dois terços dos membros das duas Casas legislativas em dois turnos, de forma insólita, o texto segue sem a promulgação do Congresso Nacional

Na prática, isso significa que a mudança, apesar de aprovada, não foi ainda implementada. Enquanto isso, o Governo continua a editar suas Medidas Provisórias sem que sejam submetidas ao novo rito previsto pelo Congresso.

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Na ocasião da aprovação da PEC 91, especulou-se que seria marcada uma nova era do processo legislativo brasileiro, com a volta do protagonismo do Congresso Nacional na apreciação de Medidas Provisórias. Cada Casa Legislativa teria prazo próprio para votação, o trancamento da pauta recairia apenas para algumas deliberações e seria proibida a inserção de matérias estranhas ao texto no momento da conversão.

As mudanças foram festejadas por parlamentares que afirmaram que o Senado, agora com prazos próprios, não mais faria o papel de “carimbador” dos textos que chegassem da Câmara com pouco tempo para a perda de sua eficácia[1]. Vale dizer: se antes a apresentação de eventuais mudanças cotejadas pelos Senadores deveria ser ponderada, à luz do prazo usualmente exíguo que lhes cabia para apreciar o texto, a nova normativa Constitucional lhes permitia o efetivo debate acerca das sugestões do Governo e da Câmara dos Deputados.

É certo, contudo, que nada disso ainda foi efetivamente implementado. As comemorações dos parlamentares estão lentamente dando lugar a novas críticas, como vista na votação da Medida Provisória 897/2019 (“MPV do Agro”). Na ocasião, um grupo de senadores cobrou publicamente do Presidente do Senado Federal sobre o cumprimento da promessa de que o Senado teria papel de protagonista na tramitação das Medidas.

A publicação é condição de eficácia das normas e, no caso das Emendas Constitucionais, é feita diretamente pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, sem necessidade de sanção do Presidente da República, ao contrário do que ocorre com as leis ordinárias e complementares.

Quando à PEC das MPs, a justificativa para o atraso de sua promulgação foi o acréscimo de uma emenda de redação apresentada pelo relator da proposta no Senado. Em teoria, essas emendas são utilizadas para correções ao texto ou emprego de melhor técnica legislativa, sem modificar seu conteúdo. Ocorre que, neste caso, a Mesa da Câmara entendeu que a emenda alterou o mérito da proposta, devendo a mesma retornar para nova apreciação.

Nota-se, deste modo, comportamento contraditório do Congresso Nacional. Ora, se tanto se empenhou esforço político e tanto se festejou a aprovação do texto – diga-se de passagem, sem nenhum voto contrário em nenhuma das Casas – por que não se faz o mesmo agora?

Por que Câmara e Senado não chegam a um acerto quanto à divergência, votando novamente a proposta na primeira ou publicando-a definitivamente?

A promulgação e publicação de Emendas Constitucionais aprovadas pelo Congresso Nacional não pode ser discricionária ou objeto de uso político, principalmente em momento de tensão entre os Poderes. Mais ainda, caso o impasse não seja resolvido, corre-se o risco de todo o esforço legislativo ter sido em vão, tornando a emenda um verdadeiro fantasma.

Ao contrário da sanção presidencial, que ocorre de forma tácita caso não se dê no prazo legal de quinze dias, não há mecanismo constitucional que promova a “promulgação tácita” das emendas constitucionais: ela ocorre, necessariamente, por ato expresso das Mesas das Casas Legislativas, em sessão solene. A lógica do constituinte, ao não estipular um prazo expresso para esse ato parlamentar, está calcada na impossibilidade de se vetar a Emenda Constitucional, justamente porque o veto se opõe à sanção. Como não há sanção neste caso, então logicamente não há veto, com o avanço imediato à fase subsequente do processo legislativo: a promulgação e publicação da norma jurídica.

Contudo, a situação ora vivida com a PEC 91/2019 nos leva a pensar a necessidade de rever esse instituto e, à luz do primado da segurança jurídica, estabelecer prazo máximo para a promulgação de Emenda Constitucional pelo Congresso Nacional.

Fato é que o atraso desses atos formais e solenes beneficia somente o Presidente da República, que pode continuar livremente a editar suas Medidas Provisórias conforme a atual – e ainda não alterada – redação. E, ao mesmo tempo, até que seja superado este impasse entre Executivo e Legislativo, a sociedade não sairá vitoriosa.

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[1] https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2019/06/12/novas-regras-para-medidas-provisorias-seguem-para-promulgacao

Gustavo Bambini – Doutor e Mestre em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo. Professor do curso de Gestão de Políticas Públicas e Direito da USP. Membro do Observatório de Processo Legislativo e Políticas Públicas da FDUSP.
Michel Kurdoglian Lutaif – Mestrando em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo, advogado e membro do Observatório de Processo Legislativo e Políticas Públicas da FDUSP.
Arthur Paku Ottolini Balbani – Bacharel em Direito pela Universidade de São Paulo, assistente jurídico do Tribunal de Justiça de São Paulo e membro do Observatório de Processo Legislativo e Políticas Públicas da FDUSP.