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Direito Constitucional

O duplo papel da Câmara no impeachment: autorizar e investigar

A Câmara precisa ser a casa do povo também no sentido de resolver a assimetria de poder entre o cidadão comum e o PGR

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Presidente da República, Jair Bolsonaro durante Visita Institucional à Câmara dos Deputados / Crédito: Marcos Corrêa/PR

O caminho para responsabilizar o presidente no Brasil é bifurcado. No caso de crimes comuns, a denúncia é feita pelo Procurador-Geral da República (PGR) e julgada pelo Supremo; no caso de crimes de responsabilidade, a denúncia pode ser feita por qualquer cidadão, e quem processa e julga é o Senado Federal. Os dois julgamentos, porém, precisam ser previamente autorizados por 2/3 da Câmara.

Em decisão de 2015, o Supremo afirmou que essa análise preliminar da Câmara, embora precise ser fundamentada em provas, argumentos e fatos, não precisa ser exaustiva quanto a esses elementos. A análise definitiva será feita no Senado – ou no Supremo, no caso de denúncia por crime comum. A pergunta a ser respondida é: devemos autorizar o julgamento do presidente pelo Senado ou pelo Supremo?

O ponto de contato na autorização pela Câmara, porém, esconde uma assimetria entre os dois caminhos. No processo de crime de responsabilidade, a tarefa a ser cumprida pela Câmara é mais ampla e mais exigente, em termos da própria finalidade da atuação da instituição.

Considere como as duas denúncias chegam à Câmara. Ambas precisam apresentar indícios de que o réu cometeu uma infração – a chamada “justa causa”. Mas quem investiga e obtém esses indícios, em cada caso?

No caso de crime comum, o PGR já terá investigado e obtido os elementos que, na sua visão, justifiquem a abertura de um processo penal. O PGR, porém, tem poderes de investigação. Pode tomar depoimentos, pedir (com autorização judicial) quebra de sigilo bancário e telefônico, e solicitar uma série de outras providências às autoridades policiais. Tudo isso ocorreria sob supervisão do Supremo, na fase de inquérito.

No caso do crime de responsabilidade, o cenário é outro. Qualquer cidadão pode apresentar uma denúncia – mas nenhum cidadão, enquanto tal, tem poderes comparáveis aos do Ministério Público. O poder de denunciar não é acompanhado de qualquer poder de investigar.

No caso de crime comum, a Câmara se pronuncia sobre uma investigação já concluída pelo PGR. Em contraste, no caso de crime de responsabilidade, a denúncia só poderá recorrer a eventuais fatos e documentos já públicos. Para certas condutas presidenciais, isso pode ser suficiente – por exemplo, no caso de declarações de autoria incontestável e que, em si mesmas, já possam configurar quebra de decoro. Mas há possíveis ilegalidades que exigem a avaliação de elementos que não são públicos.

No contexto atual de graves acusações sobre a condução da pandemia feita pelo governo Bolsonaro, pense na importância de se ouvir testemunhas – técnicos e assessores do ministério da saúde, por exemplo – relatando o que ouviram, talvez do próprio presidente, em reuniões fechadas. Ou de se analisar documentos internos capazes de revelar o quanto o presidente estaria conscientemente engajado com medidas específicas adotadas por seu ministério da Saúde. Esses documentos e depoimentos seriam importantes para discutir a ideia de responsabilidade individual do presidente, por condutas e omissões específicas, que é central para um impeachment.

Além disso, uma discussão séria sobre a responsabilidade de Bolsonaro pelo grave estado do país diante da Covid 19 envolveria a Câmara ouvir especialistas em áreas como saúde pública, infectologia e imunologia para poder avaliar – e registrar em seu relatório, como substrato da decisão final do plenário – o impacto das condutas e omissões do Presidente.

Contudo, quem produz essa denúncia não tem qualquer poder jurídico para municiá-la com os elementos mencionados acima. A solução para o problema requer reconhecer que, no caso de crime de responsabilidade, a Câmara tem um papel duplo. Os deputados vão decidir sobre a autorização – mas, para isso, precisam antes cumprir uma tarefa de instrução processual. A denúncia apresenta um quebra-cabeças que, pela natureza das acusações, pode chegar aos deputados ainda incompleto. Precisa ser montado antes que a Câmara possa decidir, e esse ônus não pode ser apenas do cidadão.

Essa lógica, na verdade, já está embutida nas regras do regimento da Câmara sobre impeachment. Para produzir seu relatório, a comissão especial que é formada para analisar a denúncia deve dedicar várias sessões para ouvir testemunhas e analisar documentos. Pode ouvir testemunhas e especialistas, além de solicitar documentos. Mesmo sem chegar a ser uma CPI (que tem na investigação o seu único e completo propósito, com poderes bastante amplos), essa comissão tem, sim, um poder-dever de promover algum tipo de investigação. Pode-se discutir a extensão desses poderes, mas eles precisam existir. O tempo dedicado a essa tarefa de instrução processual não atende apenas ao direito de defesa do presidente denunciado, mas também à constatação de que, para decidir com seriedade e responsabilidade, a Câmara precisará ir além dos fatos públicos disponíveis aos cidadãos que fizeram a denúncia.

Nessa perspectiva, a “justa causa” exigida de uma denúncia feita pelo PGR deve ser diferente daquela exigida de denúncias por crime de responsabilidade. Aplicada ao contexto atual, essa leitura fornece argumentos adicionais para que o Presidente da Câmara, Rodrigo Maia, dê prosseguimento a algumas das denúncias que hoje aguardam em suas mãos, ainda sem destino claro.

Primeiro, quando as acusações exigirem provas documentais, depoimentos e inputs de especialistas que não sejam fatos públicos e notórios, o juízo inicial do Presidente da Câmara quanto à “justa causa” precisa ser realista. Não se pode exigir dos denunciantes a completude de elementos que somente o PGR poderia oferecer. Se há indícios mínimos de responsabilidade presidencial por condutas graves que uma investigação oficial na Câmara seria necessária para esclarecer, a “justa causa” está preenchida. Ela é suficiente para acionar a apuração da Câmara, ainda que não necessariamente para uma decisão final.

Segundo, se o ponto chave é justamente o tipo de prova que certas acusações exigem, o fator tempo se torna decisivo. Provas desse tipo não são eternas. Nesse exato momento, não temos garantia de que os registros internos, físicos e eletrônicos, de todas as decisões relativas à gestão da pandemia estejam sendo devidamente preservados. Especialmente se não houver agora uma investigação comparável do lado do PGR, iniciar o processo de impeachment agora ajudará a preservar essas evidências para a decisão futura sobre a responsabilidade de Bolsonaro.

O deputado Rodrigo Maia deveria levar adiante as denúncias que atendam aos dois pontos acima. São casos em que a Câmara precisará assumir um duplo papel: antes de autorizar ou não, produzir informação e provas hoje inacessíveis para os cidadãos que podem denunciar o presidente. No processo de impeachment, a Câmara precisa ser a casa do povo também no sentido de resolver essa assimetria de poder entre o cidadão comum e o PGR.


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