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O Congresso Nacional deve respeitar as normas que edita?

O Ato Conjunto de 1º de abril

MP 808
Crédito: Jonas Pereira/Agência Senado

Em um Estado de Direito a pergunta que formula o título é apenas retórica. O Congresso Nacional, exatamente como todos os demais órgãos do Estado, devem respeitar as normas vigentes.

O fato de um órgão ser, ao mesmo tempo, emissor e destinatário da norma em nada altera essa obrigação. Essa obviedade, que estudantes de Direito aprendem com o aforismo “governo de leis, não de homens”, recebeu um curioso e preocupante questionamento nas últimas semanas.

1) Em março de 2020, a Advocacia Geral da União, representando o presidente da República, protocolou a ADPF 663. Pediu que o Supremo determinasse a suspensão do prazo de caducidade das Medidas Provisórias enquanto durassem as restrições de locomoção e trabalho impostas pela pandemia de Covid-19.[1] Na opinião da AGU não deviam valer nesse período os prazos constitucionais estipulados taxativamente no art. 62 da Constituição (prazo máximo de 120 dias, mais eventual período de recesso parlamentar).

Ao apresentar seu posicionamento, o Congresso Nacional não se limitou a rebater os argumentos do Executivo e a informar que as Casas legislativas trabalhavam regularmente durante a pandemia com deliberações remotas.

Surpreendentemente, o Congresso pediu que o Supremo autorizasse, que as Medidas Provisórias fossem discutidas sem emissão de parecer por Comissão mista de Senadores e Deputados conforme exige o § 9º do artigo 62 da Constituição Federal, sendo emitido apenas parecer em cada Casa,[2] e que fosse mudada a tramitação para que a decisão final fosse tomada em 14 dias.

2) Decidindo em sede liminar monocrática, o min. Alexandre de Moraes rejeitou o pedido do Executivo e deferiu o pedido do Legislativo. Entre outras providências, permitiu “que, durante a emergência em saúde pública de importância nacional e o estado de calamidade pública decorrente da Covid-19, as Medidas Provisórias sejam instruídas perante o plenário da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, ficando, excepcionalmente, autorizada a emissão de parecer em substituição à Comissão Mista por parlamentar de cada uma das Casas designado na forma regimental”.[3]

A decisão recebeu fortes críticas por ser contrária à jurisprudência do Tribunal, por não possuir fundamento constitucional e processual e por transformar a ADPF em Ação Declaratória de Constitucionalidade preventiva, convalidando ex ante uma mudança do rito constitucional com ato das Mesas.

Na perspectiva da separação de poderes, a cautelar na ADPF 663 por um lado permitiu que o Supremo opinasse sobre a configuração do processo legislativo e, por outro lado, concedeu maiores poderes decisórios ao Congresso, dispensando-o, por tempo indeterminado, da obrigação de cumprir uma etapa do devido processo legislativo (necessidade de parecer de Comissão mista) e criando um rito sumaríssimo de apreciação que a Constituição não prevê.

Apesar das críticas doutrinárias, a decisão monocrática do min. Alexandre de Moraes foi bem recebida pelos ministros Luiz Fux, Ricardo Lewandowski e Gilmar Mendes, que, em sede de julgamento definitivo, referendaram a cautelar. O julgamento foi interrompido com pedido de vista do min. Dias Toffoli, sendo por enquanto mantida a cautelar monocrática.

3) Após a concessão da cautelar, foi publicado, em primeiro de abril de 2020, o Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado nº 1 de 2020, modificando os prazos e o procedimento previstos no artigo 62 da Constituição. O Ato Conjunto prevê que a Câmara deve concluir sua deliberação até o nono dia após a publicação da Medida Provisória e o Senado até o décimo quarto dia após a publicação (arts. 4 e 5).

Fizemos um levantamento das Medidas Provisórias publicadas entre os dias 1º e 16 de abril de 2020. Pela previsão do Ato conjunto todas essas Medidas deveriam ter concluída sua tramitação em abril (prazo máximo de 14 dias após a publicação).

Nesse lapso temporal foram editadas 20 Medidas Provisórias, da MP 934 à MP 954, todas regidas pelo rito sumaríssimo do Ato Conjunto nº 1. Assim sendo, todas deveriam ter sua apreciação finalizada no Senado Federal até o dia 30 de abril de 2020.

O levantamento que fizemos no dia 1º de maio no site da Câmara dos Deputados teve um resultado simples e talvez surpreendente. Nenhuma dessas medidas sequer teve sua apreciação iniciada no Plenário da Câmara dos Deputados. A maioria recebeu grande número de emendas, sendo recordista a Medida Provisória 936 com 931 Emendas parlamentares.

No dia 1º de maio, as vinte Medidas Provisórias encontravam-se na Coordenação de Comissões Permanentes sem que houvesse sequer designação de Relator.

Não somente os prazos de apreciação célere pela Câmara e pelo Senado não foram respeitados, mas o elevado número de Emendas e a “imobilização” das Medidas Provisórias na porta de entrada do Congresso, mostra que o atraso será considerável e que não será possível evitar o trancamento da pauta por inércia do Legislativo conforme previsto no art. 62 § 6 da Constituição.

4) Por que o Congresso, espontaneamente e pedindo a concordância do Supremo desejou se autolimitar e restringiu drasticamente os prazos que a Constituição estabelecia para, a seguir, ignorar por completo a limitação autoimposta?

Uma primeira resposta é que o Congresso Nacional quis contrariar o Executivo que desejava prorrogação da validade das Medidas Provisórias, alegando que todas seriam apreciadas em 14 dias, impedindo, na prática, que o Executivo legisle (ameaça da “morte súbita”) em um contexto de constante conflito entre os dois Poderes desde o início do governo Bolsonaro.

Ora, isso não ocorreu. Surgiu, assim, a imagem de um Legislativo despreparado ou incoerente que promete no dia 1º de abril aquilo que não conseguiu fazer até o dia 30 de abril em nenhum dos vinte “desafios” (Medidas Provisórias) que o Executivo lhe propôs.

Uma segunda explicação é que o Legislativo criou uma “arma” de resposta célere, liberando-se inclusive da obrigação de elaborar parecer de Comissão mista. Essa arma ficou guardada em seu arsenal regimental para fulminar seletivamente Medidas Provisórias que não são do agrado da maioria (ou, pelo menos, para ameaçar o Executivo com essa eventualidade). Mas até agora a “arma” da apreciação célere não foi utilizada em nenhum caso.

O caso mostra que o Congresso Nacional conseguiu, com o beneplácito do Supremo, criar um regime “paralelo” de apreciação de Medidas Provisórias, em parte inconstitucional (eliminação do parecer da Comissão Mista), em parte limitador das margens de deliberação e negociação que caracterizam o devido processo legislativo.

No primeiro mês de vigência desse regime, o Congresso desrespeitou totalmente suas normas. Ao fazer isso parece dizer aos demais Poderes e ao povo que não deve nem pretende respeitar as normas que ele mesmo cria.

 


[1] redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=752327447&prcID=5881118.

[2] “Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional”.

[3] Medida cautelar na ADPF 633, decisão do Ministro Alexandre de Moraes, julg. 27-3-2020.