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Dos jabutis às boiadas: medidas provisórias e processo legislativo na pandemia

É possível que o Supremo seja chamado a decidir sobre os jabutis. O tribunal terá, então, três opções

Crédito: Pixabay

O plenário da Câmara votava, em maio, a Medida Provisória 936 quando um deputado – Bira do Pindaré (PSB-MA) v acusou: “Estão fazendo, na prática, aquilo que o ministro Ricardo Salles falou: estão aproveitando a pandemia para passar a boiada.” O deputado se referia à inclusão de diversas emendas no projeto de conversão da referida MP, mesmo tendo sido elas consideradas desconexas em relação ao projeto original. Não era uma boiada; eram os “jabutis”. 

Com a dispensa da instalação das comissões para a apreciação de MPs durante a pandemia do coronavírus, autorizada na ADPF 663 pelo ministro Alexandre de Moraes, mais poder foi concedido aos relatores das MPs e também à Mesa da Câmara dos Deputados. Agora, ambos têm o poder de inadmitir as emendas que julguem impertinentes tematicamente, não precisando colocá-las em votação. Ou, por outro lado, admitir emendas mesmo que elas sejam desconexas ao projeto original.

Estaria essa simplificação do trâmite de MPs facilitando um bypass dos parlamentares à proibição de jabutis?

Os debates entre parlamentares em Questões de Ordem (QO) na Câmara dos Deputados a partir de abril, quando o rito simplificado foi aprovado, oferecem indícios de que, embora os jabutis já tenham sido vedados pelo Supremo na ADI 5.127, a inserção de emendas tematicamente desconexas em MPs parece ser um mero “acordo” político no Congresso.

Até abril, nenhuma das questões de ordem até então levantadas neste ano versava sobre Medidas Provisórias. Desde então, 13 questões de ordem cujo objeto de discussão foi o trâmite de medidas provisórias foram levantadas. Dentre essas, 6 versaram especificamente sobre a inclusão de dispositivos estranhos ao texto original de MPs.

Chama a atenção o debate travado em torno de emendas jabutis na MP 936. No dia 28 de maio, o deputado Wolney Queiroz (PDT-PE) afirmou que a Emenda de Plenário nº 30 era desconexa ao texto original da MP e, por isso deveria ser inadmitida (Questão de Ordem 99).

Embora o presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), tenha reconhecido a impertinência temática da emenda, optou por admiti-la:

“Deputado, eu indefiro sua questão de ordem pela intempestividade, mas, claro, registro que, de fato, essa matéria e a anterior não têm relação direta com a medida provisória. Como o período de questionamento está ultrapassado, eu indefiro sua questão de ordem, mas deixo registrado que V. Exa. e todos aqueles que criticaram essa emenda têm razão.”

O deputado Alessandro Molon (PSB-RJ) interveio pedindo para que Maia reconsiderasse sua decisão, inclusive ameaçando levar a questão ao Supremo.

O presidente da Câmara rejeitou a questão de ordem, mesmo reconhecendo a desconexão evidente:

“Deputado, como eu disse, o pedido é intempestivo. A emenda anterior era, da mesma forma, estranha à medida provisória, e partidos de esquerda, inclusive, também votaram favoravelmente a ela. Então, eu acho que o mais prudente é eu indeferir a questão de ordem, registrar por que indeferi e dar a votação nominal para que cada um decida o seu voto em relação ao tema.”

A emenda acabou sendo aprovada por 306 votos favoráveis e 172 contrários. Se o próprio presidente da Câmara reconhece a desconexão da emenda em relação ao texto original e teria o poder de retirá-la da pauta de votação, por que não o fez? Ao colocar a questão em termos políticos, afirmando que “partidos de esquerda inclusive, também votaram favoravelmente a ela”, traz um novo ingrediente para a análise. Rodrigo Maia ignora que a admissão de emendas deveria levar em consideração a relação com o projeto em questão, e não sua aprovação entre os deputados.

Na questão de ordem seguinte (Questão de Ordem 100), o deputado Paulo Guedes pede adiamento na votação da MP 923 sob argumento de havia jabutis na matéria. Afirma ainda que “isso já foi discutido no colégio de líderes, foram feitos vários acordos e nós não íamos permitir que fossem incluídos jabutis em MPs”.

Emendas jabutis poderiam ser aceitas por acordo político, se vistas como favoráveis pela maioria da Câmara?

A decisão de Maia em prosseguir com votação da MP 936 e a reclamação de Guedes na análise da MP 926 no mínimo revelam intenções de inclusão deliberada de jabutis em MPs. Mesmo sendo reconhecida a impertinência das emendas, elas poderiam estar sendo admitidas pelo relator e pela Mesa, que as colocaria para votação. O poder de admitir emendas pode estar sendo utilizado de forma discricionária e, até mesmo, conveniente?

A MP 936 seguiu para o Senado e teve suas emendas suprimidas sob o argumento de se tratar de “jabutis”. Alterada pelo Senado, em vez de ser devolvida à Câmara, a MP foi enviada diretamente para a sanção do presidente da República. Por isso, a Mesa da Câmara dos Deputados impetrou um mandado de segurança (MS 37.227) no Supremo, requerendo que tais MPs fossem devolvidas para a Câmara dos Deputados para a votação das mudanças realizadas no Senado.

Apenas três dias depois, a Mesa protocolou a desistência do MS.

Esse fato é, no mínimo, curioso e chama a atenção para possíveis consequências da alteração no trâmite das MPs desde o começo da pandemia do coronavírus. O Senado estaria se utilizando do argumento dos jabutis como estratégia para vedar emendas e enviar MPs diretamente ao presidente? Ou se trataria de verdadeiro controle informal pelo Senado da prática de inserção de jabutis, que já que a prática é vedada desde 2015 pelo STF?

A deliberação na Câmara da MP 936 e as questões de ordem suscitas a partir de abril de 2020 servem como indício de que as mudanças de trâmite das MPs, vigentes durante a pandemia, podem estar concentrando os poderes informais de agenda do Legislativo nas mãos de poucos atores, dentre eles os relatores das MPs e a Mesa da Câmara dos Deputados e do Senado. Como consequência, a inserção de jabutis, que parecia estar diminuindo desde a vedação pelo Supremo em 2015, voltou a crescer.[1]

A simplificação do rito de MPs devido à pandemia não deveria servir de justificativa para o oportunismo político, de modo que certas matérias tenham maior facilidade de aprovação ao acompanharem o trâmite simplificado. A inserção de jabutis com maior frequência durante a pandemia mostra como decisões de intervenção do Supremo no processo legislativo podem, inclusive, fazer com que ele – novamente – venha a ser chamado posteriormente a decidir sobre as consequências de sua intervenção.

É possível que o Supremo seja chamado a decidir sobre os jabutis. O tribunal terá, então, três opções. Poderá declarar as leis de conversão contendo jabutis inconstitucionais uma a uma, fazendo valer seu entendimento. Por outro lado, poderá deixar de lado seu entendimento sobre o tema, ou – por fim – permanecer em silêncio. Neste último caso, a consequência seria a manutenção de um entendimento abstrato, que não se sustenta concretamente como limite à atuação de uma maioria política na Câmara.


[1] LAAN, Cesar R. V. D. Um Panorama Recente da Apresentação de Emendas sem Pertinência Temática a Medidas Provisórias Pós-ADI 5.127. Brasília: Núcleo de Estudos e Pesquisas/CONLEG/Senado (Texto para Discussão no 244), 2017.