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Bolsonaro e o novo procurador-geral: retardar a indicação é crime de responsabilidade

O que presidente está considerando fazer, no fundo, é ‘test drive’ de PGR totalmente incompatível com a Constituição

Jair Bolsonaro realiza visita de cortesia à procuradora-geral da República, Raquel Dodge. Foto: Valter Campanato/Agência Brasil/Fotos Públicas

O presidente Jair Bolsonaro pode optar por não indicar um novo procurador-geral da República, deixando que um interino exerça essa função?

Há alguns dias, o ministro da Secretaria Geral da Presidência da República afirmou que o presidente estaria cogitando seguir esse caminho, e o próprio Bolsonaro disse entender que um procurador interino poderia permanecer no cargo “por tempo indeterminado”.

Se fizer isso, Bolsonaro estará praticando tanto uma inconstitucionalidade, quanto um crime de responsabilidade, punível com impeachment.

A Procuradoria-Geral da República é peça-chave do arranjo constitucional brasileiro. Para além de seu papel à frente do Ministério Público da União, o PGR atua em vários fronts perante ao Supremo Tribunal Federal. Pode propor ações de inconstitucionalidade, investigar e processar políticos com foro privilegiado na esfera federal e investigar e processar (após autorização da Câmara) o próprio presidente da República por crimes comuns.

A terceira função é a mais ameaçada pela não-indicação e manutenção de um interino no cargo. Muitos outros atores podem propor ações de inconstitucionalidade perante o STF, incluindo partidos políticos, diversas entidades de classe, governadores dos estados e a OAB. E, após uma decisão do STF em 2017, restringindo a aplicação das regras de foro privilegiado, abriu-se espaço para que políticos sejam, em muitos casos, processados na primeira instância do judiciário por membros do MP.

Apenas o PGR, porém, pode investigar e eventualmente denunciar o presidente.

Cumprir essa tarefa exige um alto grau de independência institucional, que a constituição procura garantir com dois mecanismos.

Primeiro, a Constituição promove a independência do futuro PGR já no procedimento de escolha de quem ocupará o cargo. O indicado pelo presidente deverá ser sabatinado e aprovado pelo Senado Federal. Esse tipo de poder de veto, aliás, está hoje no centro das relações entre o Congresso e o presidente, como mostram as recentes tensões e movimentações em torno de uma possível indicação de Eduardo Bolsonaro como Embaixador do Brasil nos EUA.

Esse arranjo de indicação compartilhada – um poder indica, o outro aprova – é adotado em muitos sistemas constitucionais para escolher atores independentes das autoridades que os indicaram. Esse mecanismo torna mais difícil que o presidente consiga simplesmente escolher alguém do seu círculo de correligionários – alguém cuja principal qualificação para o cargo talvez seja ter a confiança do presidente, e que pensaria duas vezes antes de agir contra quem o colocou nesse papel.

Segundo, a Constituição estabelece garantias de independência na atuação do PGR que venha a ser confirmado no cargo. Ela prevê um mandato fixo de dois anos, dentro do qual o PGR não pode ser demitido. Na ditadura militar, o PGR era demissível “ad nutum” – isto é, poderia ser removido do cargo por simples decisão do presidente, sem nenhum limite ou controle desse poder. Considerando esse arranjo incompatível com as tarefas atribuídas ao PGR na nova democracia, a constituição de 1988 criou o mandato de dois anos, com estabilidade nesse período.

Combinadas, essas duas regras – de indicação e de permanência no cargo – dão à Procuradoria-Geral da República a independência necessária para cumprir suas funções, incluindo a de investigar e processar o presidente. Não há hierarquia ou subordinação entre o presidente e o PGR, como não há hierarquia ou subordinação entre o PGR e os senadores que o aprovaram – ou entre ministros do Supremo e os senadores e presidentes que os indicaram.

Essas garantias e essa falta de subordinação são frustradas quando um presidente, já sabendo de antemão quem será o interino, decide atrasar a indicação do PGR.

Primeiro, ele deixa no cargo alguém que o agrada, mas evitando o controle do Senado. Segundo, esse PGR interino pode a qualquer momento ser forçado a deixar o cargo, se desagradar o presidente, se o presidente resolver fazer de fato a indicação. O que Bolsonaro está considerando fazer, no fundo, é “test drive” de PGR totalmente incompatível com a constituição.

Por isso, o presidente tem o dever constitucional de fazer alguma indicação para a Procuradoria-Geral da República, e submetê-la ao Senado. Além de inconstitucional, violar esse dever é também crime de responsabilidade. A Lei de Crimes de Responsabilidade, que já foi aplicada nos casos dos impeachments de Collor e Dilma, inclui entre os crimes “contra a probidade na administração” a conduta presidencial de “infringir no provimento dos cargos públicos, as normas legais.” (art. 9, inciso 5 da Lei 1.079/50).

O provimento do cargo de PGR deve seguir o procedimento constitucional, com aprovação e sabatina pelo Senado. Fazer um “test drive” de um interino, ainda que temporário, é fraudar esse procedimento. Mesmo que, no caso, haja apenas uma omissão, sem formalização oficial em um ato jurídico de “provimento” do cargo, ainda assim haveria crime de responsabilidade. Na verdade, a deliberada e informal omissão será o meio pelo qual o presidente estará infringindo as normas legais.

Em contextos institucionais diferentes, outros presidentes já deixaram interinos em posições para as quais se exigiria mais independência – por exemplo, na manutenção de interinos na diretoria de certas agências reguladoras. A prática, errada em qualquer cenário, torna-se muito mais grave no caso do PGR, dado seu um papel único na responsabilização do presidente e de outros atores políticos.

Também já tivemos atrasos criticáveis na indicação de um novo ministro para o Supremo. Dilma levou quase um ano para indicar o ministro Edson Fachin para a vaga de Joaquim Barbosa. Essa omissão é disruptiva e, em tese, poderia ser utilizada por um presidente para atrasar o andamento de processos de seu interesse. Mas, no caso de Dilma, a vaga surgiu em um contexto pré-eleitoral turbulento, e nenhuma de suas ações ou declarações sugeria haver, por trás do atraso, uma estratégia de interferência no Supremo.

Além disso, o Supremo continua funcionando com um ministro a menos. Continua podendo decidir contra o presidente, e pode inclusive adotar medidas internas para mitigar os efeitos de uma não-indicação estratégica, como a redistribuição interna de processos. No caso do PGR, porém, a não-indicação virá combinada com o exercício da função por um interino precário, já aprovado pelo presidente, e que não passou pela necessária aprovação no Senado. Aqui, ao minar as condições para a investigação independente do presidente, a omissão neutraliza totalmente uma importante tarefa do PGR. No caso do STF, um atraso pode ser conveniente para o presidente, em condições muito específicas. No caso do PGR, o “test drive” do interino age diretamente sobre a lógica da instituição de modo a beneficiar o presidente.

Evidentemente, não é qualquer atraso na indicação do próximo PGR que configura inconstitucionalidade ou crime de responsabilidade.

Trata-se de um cargo importante na arquitetura dos poderes, o líder nacional de uma importante instituição de controle e de proteção de direitos e uma peça política decisiva em Brasília. Em tese, pequenos atrasos podem ocorrer, por uma série de motivos ou dificuldades práticas, e interinos podem assumir a função por algum tempo sem que isso implique violação da constituição. Para citar alguns exemplos recentes, Eugênio Aragão, Débora Duprat e Helenita Accioly atuaram como interinos. Mas assumiram a função enquanto o Senado não deliberava sobre as indicações presidenciais, e mantiveram basicamente inalteradas as equipes de seus antecessores.

Nem todo atraso é uma omissão inconstitucional e ilegal do presidente. A ilegalidade ocorre quando a não-indicação é feita de maneira deliberada, para manter no cargo um PGR “frágil” ou fazer uma espécie de “test drive” inconstitucional, exigindo que o interino se mostre “confiável” para só então indicá-lo. Atrasos devem ser tolerados apenas enquanto não servirem para o presidente burlar, direta ou indiretamente, os mecanismos de independência do PGR previstos na Constituição.

No caso concreto, o presidente e um de seus ministros já disseram que a manutenção de um interino está sendo deliberadamente considerada. Essas declarações já sugerem de antemão uma motivação incompatível com a constituição, privando Bolsonaro de qualquer desculpa convincente (inclusive a da incompetência – ou “dificuldade” para encontrar um nome) para eventuais atrasos. Após o dia 17 de setembro, se o atraso se confirmar, já haverá elementos suficientes para considerar a omissão do presidente como uma estratégia ilegal para obter um PGR dependente.


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