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Análise

A ultratividade jurídica das medidas provisórias rejeitadas ou caducadas

Como ficarão as relações jurídicas destas medidas quando houver um retorno à normalidade, se é que ele virá?

Jair Bolsonaro durante café da manhã com parlamentares. 02/09/2020. Foto: Marcos Corrêa/PR

Nos dias 21 e 24 de agosto, mais duas medidas provisórias (MPV 956, MPV 957, ambas destinavam crédito extraordinário ao Ministério da Cidadania para medidas de  enfrentamento ao coronavírus) caducaram. Neste ano, 27 medidas provisórias (MPVs) foram rejeitadas ou perderam eficácia por decurso de prazo. Com isso, esses textos normativos deixaram de existir no ordenamento jurídico, correto? Não exatamente.

No Brasil, o uso de medidas provisórias (MPVs) pelo Presidente da República em casos considerados relevantes e urgentes já é considerado uma prática recorrente. A Constituição Federal de 1988 instituiu a medida provisória em substituição ao decreto-lei, reconhecido instrumento da ditadura militar.

Durante o regime autoritário, o Congresso Nacional tinha 30 dias para apreciar o decreto-lei enviado pelo governo; passado este prazo, a matéria era considerada aprovada, mesmo sem a manifestação dos parlamentares. Com a redemocratização, o decreto-lei foi rechaçado, mas a medida provisória tornou-se a nova ferramenta que possibilita ao Executivo legislar. Desde então, caso o Congresso não se manifeste dentro do prazo – agora de 60 dias, prorrogáveis uma vez por igual período –, a matéria enviada pelo governo caduca, ou seja, perde a eficácia e tem sua vigência encerrada.

Acreditava-se, assim, que o poder legislativo voltaria a exercer sua autonomia e reequilibraria a balança dos poderes, pois, embora ainda continuassem convocados a se manifestarem a posteriori, os parlamentares precisavam avalizar a medida provisória para que esta pudesse configurar em caráter permanente no ordenamento jurídico brasileiro. Por outro lado, como saída à possível rejeição das matérias enviadas ao Legislativo, o Executivo manteve em suas mãos o poder de reeditar as medidas provisórias, tornando a tarefa do poder legislativo um tanto quanto inócua.

Ao longo dos anos, a utilização indiscriminada deste instrumento por parte dos governos trouxe novas discussões ao parlamento brasileiro. Somente em 2001, foram realizadas mudanças no mandamento constitucional, com o objetivo de delimitar a atuação do poder Executivo. Com a Emenda Constitucional nº 32/2001, tem-se a vedação à reedição de medidas provisórias na mesma sessão legislativa, ou seja, uma vez que os congressistas rejeitem a matéria, ela só pode ser reapresentada pelo governo no ano legislativo seguinte.

Nos últimos anos, o volume de medidas provisórias que perderam a validade tem aumentado substancialmente: enquanto o ex-presidente Lula perdeu 43 MPs em 8 anos de mandato, o ex-presidente Michel Temer, à frente do poder Executivo por 2 anos e 7 meses, teve 58 medidas provisórias caducadas.

No primeiro ano de governo, Jair Bolsonaro enviou 48 medidas provisórias, mas só conseguiu converter em lei 50% do que enviou ao Legislativo. Em 2020 já foram editadas 78 medidas provisórias e somente 25% foi aprovado pelo Congresso Nacional, 32 matérias ainda aguardam deliberação dos parlamentares. O volume de medidas provisórias editadas tem aumentado, ao passo que a caducidade delas também.

A reforma feita ao instituto das medidas provisórias em 2001 também trouxe mudanças a um tema pouco debatido dentro e fora do Parlamento brasileiro. Estava previsto na redação original da Constituição de 1988 que, se a medida provisória não fosse apreciada no prazo, esta seria rejeitada e caberia ao Congresso Nacional disciplinar, por meio de decreto legislativo, as relações jurídicas decorrentes durante o tempo em que a medida teve validade.

No entanto, a Emenda Constitucional nº 32/2001 deu nova redação ao artigo 62 da Constituição e estabeleceu, em seu §11, que não sendo editado o decreto legislativo em até 60 dias após a perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência continuarão regidos pelo o que foi estabelecido na medida provisória.

Isso significa dizer que o Executivo poderá editar uma medida provisória, ela vir a ser rejeitada, expressa (quando os congressistas votam contrariamente à medida) ou tacitamente (quando se esgota o prazo para apreciação da medida provisória sem a manifestação dos parlamentares), e mesmo assim continuar a produzir efeitos no mundo jurídico.

Considerada a ausência do decreto legislativo, os atos praticados durante a vigência da medida provisória permanecem válidos em nome do princípio da segurança jurídica. Assim, a mera rejeição da matéria pelo poder legislativo não alcança o tempo em que a medida provisória teve validade, uma vez que ficam conservados os efeitos jurídicos produzidos por ela sempre que não houver a edição de decreto legislativo pelo Congresso Nacional.

Caso o Congresso Nacional não deseje a manutenção dos efeitos de medida provisória rejeitada, deve editar o decreto legislativo com a disciplina que entender necessária para aquelas relações provenientes do ato normativo governamental.  Com a EC 32/01, há uma presunção a favor da permanência do texto estipulado pela medida provisória, assim como também estipulava o regramento em vigor em 1969 (art. 55, § 2º): “a rejeição do decreto-lei não implicará na nulidade dos atos praticados durante a sua vigência.”

Com esse entendimento, é curioso notar que, após a Emenda Constitucional nº 32/2001 até 31 de dezembro de 2019[1], 918 MPs foram editadas, destas: 37 medidas provisórias foram rejeitadas expressamente pelo Congresso Nacional e 151 foram rejeitadas tacitamente, isto é, perderam a validade por decurso de prazo. Ao todo são 188 medidas provisórias que foram rejeitadas e que produziram efeitos durante sua validade.

É flagrante, nesse cenário, a ausência de decreto legislativo: apenas 23 foram apresentados, e somente 2 deles tiveram sua tramitação concluída no Congresso Nacional.

Dessa forma, é possível verificar que algumas medidas provisórias passaram a ter a chamada “ultratividade”, ou seja, continuaram produzindo efeitos, mesmo após rejeitadas.  A hipótese de que os efeitos de uma medida provisória rejeitada se projetem no tempo, para além dos 4 meses em que a matéria teve validade. Este tema foi alvo de debate no julgamento da ADPF 84 movida pelo PFL em 2006 no Supremo Tribunal Federal contra a MPV 242, de 2005, que alterou dispositivos da Lei nº 8.213/91 sobre planos de benefícios da Previdência Social, modificando os cálculos da aposentadoria por invalidez, do auxílio-doença e do auxílio-acidente de segurados.

O partido alegava que, embora a medida já tivesse sido rejeitada, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante a vigência da norma foram mantidas, já que o Congresso não editou, no prazo fixado pela Constituição Federal, o decreto legislativo para dizer como ficariam essas relações. A MPV resultou na concessão de benefícios ou no recebimento dos benefícios com valores inferiores ao originariamente devido. O PFL pedia, então, que o Supremo reconhecesse a inconstitucionalidade da MPV e desfizesse os efeitos decorrentes de sua vigência.

O Supremo negou seguimento à referida ADPF em decisão monocrática de 10 de fevereiro de 2006 e referendou este entendimento em maio de 2020, por entender que a arguição de descumprimento de preceito fundamental não se presta a resguardar pretensões de caráter eminentemente subjetivo, decorrentes dos efeitos das relações jurídicas concretas ocorridas durante a vigência da medida.

No entanto, o ministro Gilmar Medes divergiu nas duas ocasiões, afirmando que o objeto da ADPF se tratava da correta interpretação que deve ser dada ao art. 62, § 11, da Constituição Federal, referente à possibilidade de as regras implementadas pela medida provisória caducada se perpetuarem no tempo, a despeito da repristinação das regras previstas originalmente na Lei 8.213/1991 para o tratamento do cálculo dos benefícios em questão, e ponderou sobre a ausência de jurisprudência sobre o tema que deveria ser acolhido pela Corte.

Ao verificar que o Congresso Nacional raramente produz decretos legislativos com intento de fazer retroceder os efeitos da medida provisória, o Poder Executivo pode encontrar mais uma vantagem na utilização desta ferramenta que lhe é tão útil, pois, ainda que os parlamentares a rejeitem, a matéria poderá ter cumprido sua finalidade. Isso poderia explicar um volume maior de medidas provisórias rejeitadas – ou, como costumamos ouvir nas falas de parlamentares, de que a medida provisória foi feita para “cair”.

Atualmente vivenciamos uma pandemia em decorrência do vírus Covid-19. O presidente da República, Jair Bolsonaro, já editou mais de 50 medidas provisórias dispondo medidas relacionadas ao enfrentamento da situação de calamidade pública e 23 delas perderam a eficácia.

O parlamento brasileiro estipulou novo rito de votação para as medidas provisórias, uma vez que, pela necessidade de distanciamento social, as votações têm se dado dentro de um ambiente virtual. O referido ato suprimiu a atividade das comissões mistas, enquanto houver necessidade de isolamento, os pareceres sobre as medidas provisórias serão proferidos em plenário por relatores ad hoc. Não há notícias de projetos de decreto legislativo apresentados até o momento. Como ficarão as relações jurídicas destas medidas quando houver um retorno à normalidade, se é que ele virá?

 


[1] O levantamento é feito anualmente (neste caso, até 31 de dezembro de 2019), uma vez que é longo o prazo para aferição de todo o processo envolvendo a edição de medidas provisórias (60 dias, prorrogáveis por mais 60 dias, além de 60 dias para o caso da edição do decreto legislativo regulamentador dos efeitos).