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A avaliação brasileira de impacto regulatório atende aos critérios da OCDE?

A resposta é não. É preciso ampliar o âmbito da avaliação de impacto e torná-la efetivamente transversal

Recomendações da OCDE serão levadas em consideração no texto
Crédito: Youtube

Leis e políticas públicas não são neutras. Instrumentos de avaliação de impacto podem auxiliar reguladores e gestores na prevenção de resultados não intencionais e antecipar os efeitos de uma nova regulação no desenvolvimento da economia de mercado e na vida de cidadãos. O Decreto 10.411, publicado em 30 de junho de 2020, procurou incorporar a análise de eficiência na regulação e racionalizar a produção de regras no país. Trata-se também de medida relevante para cumprir com os requisitos de candidato a membro da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE).

No entanto, o Decreto ainda não atende ao que se espera do Brasil para a entrada em um dos clubes mais prestigiosos do mundo. A OCDE é clara: é necessário ir muito além dos impactos puramente econômicos na análise (ex ante e ex post) dos resultados de uma política ou de uma legislação. É preciso avaliar diferentes modalidades de efeitos, especialmente sobre meio ambiente e diferentes grupos sociais, nas perspectivas relacionadas ao emprego, à igualdade de gênero e à pobreza. A OCDE também determinada que a avaliação de impacto regulatório deva levar em consideração os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) das Nações Unidas. Avaliações parciais devem ser integradas em um quadro mais amplo de avaliação transversal de impactos.

A regulação é uma das atividades centrais do Estado para sustentar o desenvolvimento da economia de mercado, construir um bom ambiente de negócios e prover segurança jurídica. Avaliar o impacto econômico de regras é fundamental para se atingir as finalidades almejadas. É preciso reduzir o estoque de regras vigentes no país, racionalizar o processo regulatório e melhorar a competitividade da economia nacional.

A avaliação de impacto regulatório (AIR), contudo, tal como disciplinada pelo Decreto, não é suficiente para produzir desenvolvimento sustentável e inclusivo, de acordo com os padrões da OCDE.

A avaliação do custo monetário para agentes econômicos adotarem prescrições normativas e a razoabilidade de medidas regulatórias são condições essenciais para a edição de qualquer norma jurídica destinada a regular mercados. Acertadamente, o Decreto determina a realização desse tipo de análise.

Há, contudo, duas graves vulnerabilidades jurídicas do Decreto, que precisam ser urgentemente corrigidas: (1) a AIR trata regras e políticas econômicas como dissociadas de seus aspectos constitutivos ambientais e sociais, notadamente no que se refere a dimensões de gênero, classe social e raça; e (2) há exceções à AIR, retirando sua obrigatoriedade do processo de regulação de setores estratégicos para o desenvolvimento do país (por exemplo, dos mercados financeiro e de capitais), bem como das normas-quadro (leis e decretos), que darão os parâmetros para o esforço regulatório.

É preciso ampliar o âmbito da avaliação de impacto e torná-la efetivamente transversal. A única passagem em que o Decreto aborda questões que não são estritamente econômicas (tais como saúde, segurança e meio ambiente) é para definir “ato normativo de baixo impacto” (cf. art. 2, inc.II) e, portanto, para excepcionar a aplicação da AIR. Em contraste, o debate internacional sobre boas práticas regulatórias abarca as perspectivas econômica e de custo monetário integradas a seus aspectos ambiental e social, em suas diferentes dimensões. O instrumento brasileiro da AIR contribuirá muito pouco para construir uma radiografia fidedigna da realidade econômica que pretende regular.

A estratégia governamental adotada foi a de construir aperfeiçoamentos incrementais. O intuito era o de assentar, gradativamente, a cultura da avaliação baseada em evidências na Administração Pública Federal. Primeiramente, a partir de recomendações via Diretrizes Gerais e o Guia Orientativo para Elaboração de AIR, em 2018. Atualmente, o Decreto, ainda que em prazo razoável, obriga a utilização da AIR a todos os reguladores federais, com exceções indesejáveis e incompreensíveis para a regulação dos mercados financeiro, de capitais, câmbio, seguros e sistema de pagamentos. Se o Decreto também fosse aplicável para projetos de lei e minutas de decreto, seria um instrumento de concretização do que prevê o artigo 113, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

De fato, mudanças na cultura organizacional demandam tempo para se consolidar. Elas precisam, contudo, já estar alinhadas a parâmetros precisos e adequados, de forma que a transição caminhe para os fins visados pelo governo – ou seja, a convergência aos critérios da OCDE. Uma visão estreita e reduzida do instrumento tende a reduzir sua relevância e sua utilidade enquanto mecanismo regulatório. Ademais, as avaliações de impacto sobre meio ambiente, mudança climática (Climate Impact Assessement – CIA) e gênero (Gender Impact Assessment – GIA) deveriam estar integradas nas mais variadas dimensões da governança pública, para além da AIR (incluindo compras, consultas, prestação de serviços, entre outros).

O Brasil é o país com a maior biodiversidade do mundo. A pressão internacional e de mercado sobre a preservação do meio ambiente é cada vez mais incisiva. Em março de 2020, o Banco Central do Brasil aderiu à rede global para a ecologização do sistema financeiro (Network for greening the financial system – NGFS). Contraditoriamente, essa agência reguladora está excluída da obrigatoriedade da AIR e não conduz, de forma sistemática, análise de impacto ambiental e climático de sua regulação.

No que se refere à desigualdade de gênero, relatório periódico divulgado pelo Fórum Econômico Mundial identificou que o Brasil é um dos países com o pior índice de igualdade entre homens e mulheres, ocupando a 22ª posição dentre 25 economias avaliadas na América Latina.

Dentre 153 países do globo, o Brasil ocupa a 92ª posição, atrás da Argentina (30ª), da Bulgária (49ª), da Romênia (55ª), da Croácia (60ª) e do Peru (66ª), todos candidatos a integrarem a OCDE. Outra constatação do relatório é a tendência global de deterioração da igualdade de gênero em economias emergentes e em desenvolvimento, que está desastrosamente compensando os ganhos obtidos pelos países membros da OCDE.

O Brasil não pode integrar a entidade multilateral em condições sociais e ambientais tão adversas. É preciso dar passos mais largos e audaciosos para assegurar a adesão do país: a reestruturação da AIR é, definitivamente, um deles.


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