Melissa Terni Mestriner

Camila Villard Duran

Leis e políticas públicas não são neutras. Instrumentos de avaliação de impacto podem auxiliar reguladores e gestores na prevenção de resultados não intencionais e antecipar os efeitos de uma nova regulação no desenvolvimento da economia de mercado e na vida de cidadãos. O Decreto 10.411, publicado em 30 de junho de 2020, procurou incorporar a análise de eficiência na regulação e racionalizar a produção de regras no país. Trata-se também de medida relevante para cumprir com os requisitos de candidato a membro da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE).
No entanto, o Decreto ainda não atende ao que se espera do Brasil para a entrada em um dos clubes mais prestigiosos do mundo. A <a href="https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/7a9638cb-en.pdf?expires=1595519696&amp;id=id&amp;accname=guest&amp;checksum=3F81A587B78D7E9AAB795B4B49632FE1">OCDE é clara</a>: é necessário ir muito além dos impactos puramente econômicos na análise (ex ante e ex post) dos resultados de uma política ou de uma legislação. É preciso avaliar diferentes modalidades de efeitos, especialmente sobre <a href="https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Integrating%20RIA%20in%20Decision%20Making.pdf">meio ambiente</a> e diferentes <a href="https://one.oecd.org/document/GOV/RPC(2015)4/en/pdf">grupos sociais</a>, nas perspectivas relacionadas ao emprego, à igualdade de gênero e à pobreza. A OCDE também determinada que a avaliação de impacto regulatório deva levar em consideração os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (<a href="https://nacoesunidas.org/pos2015/agenda2030/">ODS</a>) das Nações Unidas. Avaliações parciais devem ser integradas em um quadro mais amplo de avaliação transversal de impactos.
<a href="https://conteudo.jota.info/risco-politico"><img class="aligncenter wp-image-244336 size-medium" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2020/04/cta-risco-politico-300x300.png" alt="" width="500" height="500" /></a>
A regulação é uma das atividades centrais do Estado para sustentar o desenvolvimento da economia de mercado, construir um bom ambiente de negócios e prover segurança jurídica. Avaliar o impacto econômico de regras é fundamental para se atingir as finalidades almejadas. É preciso reduzir o estoque de regras vigentes no país, racionalizar o processo regulatório e melhorar a competitividade da economia nacional.
<blockquote class="jota-article__eye">A avaliação de impacto regulatório (AIR), contudo, tal como disciplinada pelo Decreto, não é suficiente para produzir desenvolvimento sustentável e inclusivo, de acordo com os padrões da OCDE.</blockquote>
A avaliação do custo monetário para agentes econômicos adotarem prescrições normativas e a razoabilidade de medidas regulatórias são condições essenciais para a edição de qualquer norma jurídica destinada a regular mercados. Acertadamente, o Decreto determina a realização desse tipo de análise.
Há, contudo, duas graves vulnerabilidades jurídicas do Decreto, que precisam ser urgentemente corrigidas: (1) a AIR trata regras e políticas econômicas como dissociadas de seus aspectos constitutivos ambientais e sociais, notadamente no que se refere a dimensões de gênero, classe social e raça; e (2) há exceções à AIR, retirando sua obrigatoriedade do processo de regulação de setores estratégicos para o desenvolvimento do país (por exemplo, dos mercados financeiro e de capitais), bem como das normas-quadro (leis e decretos), que darão os parâmetros para o esforço regulatório.
É preciso ampliar o âmbito da avaliação de impacto e torná-la efetivamente transversal. A única passagem em que o Decreto aborda questões que não são estritamente econômicas (tais como saúde, segurança e meio ambiente) é para definir “ato normativo de baixo impacto” (cf. art. 2, inc.II) e, portanto, para excepcionar a aplicação da AIR. Em contraste, o <a href="https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/7a9638cb-en.pdf?expires=1595519696&amp;id=id&amp;accname=guest&amp;checksum=3F81A587B78D7E9AAB795B4B49632FE1">debate internacional</a> sobre boas práticas regulatórias abarca as perspectivas econômica e de custo monetário integradas a seus aspectos ambiental e social, em suas diferentes dimensões. O instrumento brasileiro da AIR contribuirá muito pouco para construir uma radiografia fidedigna da realidade econômica que pretende regular.
A estratégia governamental adotada foi a de construir aperfeiçoamentos incrementais. O intuito era o de assentar, gradativamente, a cultura da avaliação baseada em evidências na Administração Pública Federal. Primeiramente, a partir de recomendações via <a href="https://www.gov.br/casacivil/pt-br/centrais-de-conteudo/downloads/diretrizes-gerais-e-guia-orientativo_final_27-09-2018.pdf/view">Diretrizes Gerais e o Guia Orientativo para Elaboração</a> de AIR, em 2018. Atualmente, o Decreto, ainda que em prazo razoável, obriga a utilização da AIR a todos os reguladores federais, com exceções indesejáveis e incompreensíveis para a regulação dos mercados financeiro, de capitais, câmbio, seguros e sistema de pagamentos. Se o Decreto também fosse aplicável para projetos de lei e minutas de decreto, seria um instrumento de concretização do que prevê o <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm">artigo 113, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT)</a>.
De fato, mudanças na cultura organizacional demandam tempo para se consolidar. Elas precisam, contudo, já estar alinhadas a parâmetros precisos e adequados, de forma que a transição caminhe para os fins visados pelo governo – ou seja, a convergência aos critérios da OCDE. Uma visão estreita e reduzida do instrumento tende a reduzir sua relevância e sua utilidade enquanto mecanismo regulatório. Ademais, as avaliações de impacto sobre <a href="https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Integrating%20RIA%20in%20Decision%20Making.pdf">meio ambiente</a>, <a href="https://www.oecd.org/env/cc/2483779.pdf">mudança climática</a> (Climate Impact Assessement – CIA) e gênero (<a href="https://www.oecd.org/gender/governance/toolkit/government/assessment-of-gender-impact/normative-frameworks/">Gender Impact Assessment - GIA</a>) deveriam estar integradas nas mais variadas dimensões da governança pública, para além da AIR (incluindo compras, consultas, prestação de serviços, entre outros).
O Brasil é o país com a maior biodiversidade do mundo. A pressão internacional e de mercado sobre a preservação do meio ambiente é cada vez mais incisiva. Em março de 2020, o Banco Central do Brasil aderiu à rede global para a ecologização do sistema financeiro (<a href="https://www.ngfs.net/en">Network for greening the financial system – NGFS</a>). Contraditoriamente, essa agência reguladora está excluída da obrigatoriedade da AIR e não conduz, de forma sistemática, análise de impacto ambiental e climático de sua regulação.
<blockquote class="jota-article__eye">No que se refere à desigualdade de gênero, relatório periódico divulgado pelo Fórum Econômico Mundial identificou que o Brasil é um dos países com o pior índice de igualdade entre homens e mulheres, ocupando a 22ª posição dentre 25 economias avaliadas na América Latina.</blockquote>
Dentre 153 países do globo, o Brasil ocupa a 92ª posição, atrás da Argentina (30ª), da Bulgária (49ª), da Romênia (55ª), da Croácia (60ª) e do Peru (66ª), todos candidatos a integrarem a OCDE. Outra constatação do relatório é a tendência global de deterioração da igualdade de gênero em economias emergentes e em desenvolvimento, que está desastrosamente compensando os ganhos obtidos pelos países membros da OCDE.
O Brasil não pode integrar a entidade multilateral em condições sociais e ambientais tão adversas. É preciso dar passos mais largos e audaciosos para assegurar a adesão do país: a reestruturação da AIR é, definitivamente, um deles.

ocde

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JOTA

A resposta é não. É preciso ampliar o âmbito da avaliação de impacto e torná-la efetivamente transversal

A avaliação brasileira de impacto regulatório atende aos critérios da OCDE?

A resposta é não. É preciso ampliar o âmbito da avaliação de impacto e torná-la efetivamente transversal